Transaksi Proyek KPBU: Tahap Penentu Keberhasilan Skema KPBU dalam Penyediaan Infrastruktur

---

Penulis: Dadang Jusron
Pembimbing: Hariyudo Fajar Yuwono

Pendahuluan

Tahap transaksi merupakan salah satu tahapan yang penting dalam dalam suatu proses penyediaan infrastruktur dengan skema Kerja Sama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU).

Tahapan ini akan dilakukan saat seluruh dokumen yang disiapkan untuk menjaring minat para investor telah selesai disusun oleh Penanggung Jawab Proyek Kerja Sama (PJPK), dalam rangka menarik minat investor untuk turut berpartisipasi serta berperan serta dalam penyediaan infrastruktur sebagai Badan Usaha Pelaksana (BUP) melalui proses pengadaan badan usaha.

Sebagaimana diketahui, dalam skema KPBU terdapat dua kepentingan yang harus di akomodasi agar suatu infrastruktur yang dibutuhkan oleh masyarakat dapat tersedia dan berfungsi untuk melayani kebutuhan masyarakat. Pertama adalah Pemerintah yang memiliki kewajiban unutk memberikan pelayanan kepada masyarakat untuk menjalankan aktivitasnya, serta mendukung kegiatan maupun kebutuhan hidupnya. Kedua adalah investor baik dalam dan luar negeri, BUMN/D, pihak swasta, dan koperasi yang berkepentingan untuk mendapatkan keuntungan dalam menjalankan investasinya saat terpilih menjadi BUP yang akan membangun, dan/atau mengoperasikan serta merawat infrastruktur dimaksud untuk melayani masyarakat.

Tingkat keuntungan yang wajar yang akan ditawarkan kepada investor menjadi suatu hal yang penting untuk dapat menarik minat para investor dalam berpartisipasi untuk penyediaan infrastuktur bagi masyarakat melalui skema KPBU. Hal ini dikarenakan, merekalah yang akan membangun, merawat, mengoperasikan, dan menyerahkan aset yang dikerjasamakan kepada pemerintah dalam jangka waktu tertentu, sesuai hasil kajian yang tertuang dalam dokumen penyiapan, dan disepakati dalam perjanjian kerja sama. Hal ini tentu berbeda dengan skema pengadaan barang dan jasa pemerintah yang umum dilakukan. Dalam skema KPBU pengadaan yang dilakukan adalah pengadaan badan usaha yang akan menyediakan infrastruktur dan melayani masyarakat (pengadaan badan usaha), sementara pengadaan barang dan jasa yang dilakukan adalah pengadaan badan usaha yang hanya membangun infrastruktur dan kemudian menyerahkan kepada pemerintah tanpa memberikan layanan kepada masyarakat (pengadaan aset)

Bagaimana menarik investor?

Kelayakan ekonomi adalah terwujudnya manfaat ekonomi bagi masyarakat – sebagai hasil dari suatu penyediaan infrastruktur publik tertentu – yang lebih besar dibandingkan dengan biaya ekonomi-nya bagi masyarakat (https://kpbu.kemenkeu.go.id/backend/Upload/guideline/GUIDELINE21060413315367.pdf).

Sebagaimana pengertian di atas, kelayakan ekonomi merupakan langkah awal bagi pemerintah sebelum menentukan perlu tidaknya pembangunan infrastruktur dilakukan. Namun, kelayakan ekonomi tidaklah cukup untuk menarik para investor untuk terlibat ikut berperan dalam penyediaan infrastruktur. Faktor kelayakan finansial proyek, kepastian regulasi, dan kelengkapan dokumen pendukung menjadi hal yang sangat berpengaruh bagi investor.

Apa yang harus dilakukan pemerintah untuk dapat mengakomodasi concern dari para investor tersebut? Langkah awal yang harus dilakukan tentu saja adalah dengan mempersiapkan dokumen kajian yang layak, sehingga dapat dijadikan dasar untuk dapat menarik minat investor. Dokumen-dokumen disiapkan pemerintah dengan mengikuti tahapan yang diatur dalam penyediaan infrastruktur dengan skema KPBU. Terdapat 4 (empat) tahapan yang harus dilakukan sebagaimana yang diatur dalam ketentuan peraturan perundang-undangan yakni:

1. Tahap perencanaan: tahapan awal dimana dilakukan penyusunan 2 (dua) kajian, yakni kajian strategis dan kajian inisiatif penyediaan infrastruktur, dalam rangka mempertimbangkan kelayakan skema pembiayaan proyek.

2. Tahap Penyiapan: tahapan yang dilakukan apabila dari hasil dokumen studi pendahuluan merekomendasikan bahwa skema KPBU adalah skema terbaik yang dipilih untuk penyediaan infrastruktur. Dalam tahapan ini akan dilakukan 3 (tiga) kegiatan sebagaimana berikut:

1. Penjajakan Minat Pasar, dilakukan melalui kegiatan one-on-one meeting dan promosi KPBU dengan calon investor, lembaga jasa keuangan, dan pemangku kepentingan lainnya
2. Penyusunan dokumen prastudi kelayakan yang memuat kriteria kriteria kajian strategis, kajian ekonomi, kajian komersial, kajian finansial, dan kajian manajemen.
3. Kegiatan pendukung, merupakan kegiatan untuk menyiapkan dokumen-dokumen sebagaimana ditentukan dalam ketentuan peraturan lembaga yang melaksanakan tugas pemerintahan di bidang kebijakan pengadaan barang/jasa pemerintah. Kegiatan pendukung tersebut antara lain meliputi:

• perencanaan dan pelaksanaan pengadaan tanah;
• perolehan persetujuan lingkungan;
• permohonan persetujuan pemanfaatan barang milik negara/barang milik daerah;
• permohonan pemberian dukungan pemerintah;
• permohonan pemberian jaminan pemerintah;
• pengajuan penerbitan konfirmasi Pembayaran Ketersediaan Layanan (Availability Payment) yang bersifat final untuk kementerian/lembaga;
• pengajuan pertimbangan KPBU untuk pemerintah daerah; dan/atau
• kegiatan lainnya dan perolehan perizinan yang dibutuhkan untuk pelaksanaan proyek KPBU yang harus dipenuhi oleh PJPK sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan sektor.

Kegiatan pendukung sebagaimana di atas tetap menyesuaikan dengan kebutuhan dari masing masing sektor yang akan dikerjasamakan.

3. Tahap transaksi: tahapan yang bertujuan untuk melaksanakan proses pengadaan BUP, penandatanganan perjanjian KPBU, dan pemenuhan pembiayaan oleh BUP. Proses dimaksud didahului dengan proses penetapan lokasi yang dilakukan sesuai dengan kebutuhan dan ketentuan peraturan perundang-undangan.

4. Tahap manajemen: tahapan terakhir dari suatu proses KPBU yang bertujuan untuk melakukan pengendalian terhadap pelaksanaan Perjanjian KPBU selama masa pembangunan, penyediaan layanan hingga berakhirnya perjanjian KPBU.

Dalam artikel ini, penulis akan membatasi pada tahapan transaksi yang menurut penulis akan sangat berpengaruh pada kesuksesan penyediaan infrastuktur dan keberlangsungan operasional proyek dalam melayani masyarakat, selain dalam rangka menarik minat investor untuk berinvestasi pada proyek infrastruktur pemerintah yang akan ditawarkan dengan skema KPBU.

Sebagaimana diketahui, dalam skema KPBU investor akan tertarik untuk berinvestasi apabila dokumen kajjian yang ada dan ditawarkan kepada mereka adalah dokumen kajian yang dapat memberikan kepastian mengenai tingkat keuntungan yang akan diperoleh dengan risiko yang mampu mereka kendalikan. Tingkat keuntungan yang layak, diukur dengan skema pengembalian yang telah ditentukan untuk menutup pengeluaran modal yang dikeluarkan, biaya operasional, pembayaran hutang serta selisih yang diperoleh sebagai margin keuntungan yang diharapkan. Adapun risiko yang menjadi perhatian calon investor adalah risiko yang terkait dengan kepastian regulasi, ketersediaan lahan, serta kepastian proses pemberian dukungan pemerintah yang akan diperoleh.

Kepastian yang ingin diperoleh oleh investor dimaksud tentu saja diharapkan sudah dapat diperoleh pada saat tahap transaksi dimulai, sehingga para calon investor tidak segan dan antusias dalam mengikuti proses pengadaan yang akan dilakukan.

Beberapa hal yang menurut penulis perlu dipenuhi dan dipastikan oleh pemerintah, dalam hal ini PJPK proyek KPBU, sebelum suatu proyek ditawarkan kepada investor dalam tahapan transaksi, antara lain:

1. Kepastian pihak yang menjadi PJPK

Penentuan PJPK adalah salah satu hal penting yang harus dipastikan sebelum proses transaksi dilaksanakan. Hal ini akan sangat diperlukan oleh calon investor untuk mengetahui siapa yang bertanggungjawab dan berwenang atas kelangsungan proyek kerja sama, dengan siapa mereka nanti akan menandatangani perjanjian kerja sama, dengan siapa mereka akan berhubungan dan berkomunikasi apabila ada hal hal yang harus diselesaikan atas suatu isu yang muncul dalam proyek KPBU.

2. Lahan

Tidak dapat dipungkiri bahwa hampir semua proyek infrastruktur tentu membutuhkan lahan yang akan digunakan untuk pembangunan suatu proyek infrastruktur. Baik untuk pembangunan infrastruktur yang digunakan dalam lingkup melayani Masyarakat, ataupun lahan yang digunakan untuk mendirikan bangunan pendukung dari operasional proyek yang dikerjasamakan. Kepastian akan ketersediaan lahan dapat diwujudkan antara lain melalui dokumen penetapan lokasi yang diterbitkan oleh gubernur, maupun penetapan trase untuk beberapa jenis sektor infrastruktur transportasi yang dilakukan berdasarkan tahapan yang diatur dalam ketentuan peraturan perundang undangan. Hal ini akan memberikan kepastian kepada para calon investor mengenai lokasi tempat infrastruktur yang akan dikerjasamakan, mengurangi dampak sosial adanya penolakan masyarakat dan dampak lingkungan akibat pembangunan infrastruktur dimaksud.

Adanya dokumen yang memastikan bahwa ketersediaan lahan akan didanai dan disediakan oleh investor pemenang lelang atau disediakan oleh pemerintah, dalam hal ini PJPK, akan berpengaruh pada nilai investasi yang akan ditanggung investor serta proses pembangunan konstruksi dari proyek dimaksud. Dari kacamata investor maupun calon badan usaha, kepastian penyediaan lahan, apabila lahan menjadi tanggung jawab pemerintah, merupakan kewajiban PJPK untuk memastikan adanya jadwal pembebasan tanah, dan tersedianya alokasi dana pembebasan tanah sesuai jadwal yang ditetapkan. Tidak tersedianya kepastian informasi ketersediaan dana yang dialokasikan dan jadwal pembebasan tanah tentu akan berpengaruh pada ketertarikan investor untuk berpartisipasi dalam proses pengadaan. Karena dengan tidak adanya kepastian, investor tidak dapat memastikan kapan mereka daapat memulai kontruksi proyeknya serta operasional dari proyek infrastruktur dimaksud, sementara para investor harus menanggung risiko kenaikan biaya konstruksi dan risiko operasionalisasi proyek, yang berpengaruh kepada kenaikan biaya operasional dan pendapatan yang seharusnya mereka terima untuk menutup biaya operasional dan pembayaran pinjaman ke kreditur.

3. Dukungan Pemerintah dan/atau penjaminan

Terdapat beberapa bentuk dukungan Pemerintah yang perlu disiapkan dokumennya berdasarkan hasil kegiatan pendukung untuk dapat memberikan keyakinan kepada para calon investor, antara lain:

1. Dukungan dalam bentuk inkind, yakni dukungan dari PJPK atau kementerian sektor, dalam hal PJPK Kepala Daerah, dalam bentuk fasilitas bangunan pendukung dari proyek yang dikerjasamakan. Dukungan dimaksud merupakan bentuk kontribusi yang dimasukkan dalam lingkup proyek KPBU agar proyek dimaksud layak secara finansial dan dapat beroperasi (misal, pembangunan sebagian jalan tol oleh pemerintah, pembangunan infrastruktur prasarana utk sektor transportasi berbasis rel, atau jaringan pipa dari sumber air baku ke tempat pengolahan air baku di proyek SPAM). Untuk bentuk dukungan ini, dokumen yang perlu disiapkan adalah dokumen yang dapat memberikan informasi dan keyakinan kepada calon investor bahwa pemerintah berkomitmen untuk berkontribusi dalam proyek infrastruktur KPBU. Dalam rangka membuat proyek menjadi layak, dukungan ini harus tertuang dalam suatu dokumen yang menyatakan bahwa alokasi dana untuk dukungan, rencana pengadaan perusahaan yang akan membangun, dan jangka waktu pembangunan telah terdokumentasi dan dapat diakses oleh calon investor. Hal ini penting untuk memberikan kepastian bagi calon investor yang akan berpartisipasi dalam proses pengadaan, serta dapat menentukan ketertarikan mereka dalam proses prakualifikasi, dan dapat membantu dalam penyusunan kajian yang perlu investor lakukan sebagai dasar penentuan nilai yang akan diajukan dalam proses penawaran lelang. Tidak tersedianya dokumen atau informasi dimaksud diatas dapat memberikan ketidakpastian dan dapat mengurangi minat calon investor, sehingga hal ini merupakan salah satu deal breaker bagi para calon investor untuk ikut berpartisipasi dalam proses pengadaan proyek KPBU.
2. Dukungan kelayakan, yakni dukungan fiskal dalam bentuk finansial untuk sebagian konstruksi yang diberikan oleh Menteri Keuangan (Viability Gap Fund atau VGF), setelah tidak terdapat lagi alternatif dukungan yang dapat membuat proyek menjadi layak secara finansial. Untuk dukungan kelayakan ini, regulasi yang berlaku telah mengatur secara spesifik mengenai dokumen yang harus disiapkan dan ada pada setiap proses tahapan transaksi. Untuk proses prakualifikasi, dokumen yang harus dipastikan ada adalah surat persetujuan prinsip pemberian dukungan kelayakan, sementara dalam proses pengajuan proposal penawaran, yang harus dipastikan tersedia adalah surat persetujuan besaran dukungan kelayakan, yang menyatakan mengenai nominal besaran dukungan kelayakan yang diberikan oleh Menteri Keuangan, dan menjadi satu satunya paramenter penawaran lelang.
3. Penjaminan, merupakan dukungan pemerintah untuk mendukung kesuksesan perolehan pembiayaan serta potensi perbaikan tenor, bunga, atau syarat pembiayaan, serta menjamin kinerja PJPK selaku mitra badan usaha dalam Perjanjian KPBU. Penjaminan diharapkan dapat meningkatkan keyakinan serta memberikan kenyamanan berinvestasi kepada investor dan pihak perbankan dengan cara menjamin risiko-risiko yang dialokasikan dan menjadi tanggung jawab PJPK. Penjaminan diberikan baik oleh Badan Usaha Penjaminan (BUPI) atau pemerintah dengan BUPI secara bersama sama (co-guarantee). Dalam proses prakualifikasi, dokumen yang perlu disertakan dan di informasikan kepada para calon investor adalah surat Confirmation to Proceed (CTP) yang menyatakan minat untuk menjamin dari BUPI.

4. Regulasi yang mendukung proses pengadaan proyek infrastruktur KPBU

Regulasi KPBU perlu dipastikan tersedia untuk memastikan bahwa proses penyiapan dan rencana penyediaan infrastruktur KPBU telah dilakukan sesuai dengan ketentuan peraturan yang berlaku. Hal ini dapat memberikan keyakinan kepada calon investor bahwa proses penyediaan proyek infrastruktur KPBU dilakukan secara good governance dan tidak melanggar peraturan yang berlaku. Penerbitan regulasi yang terkait dengan proyek KPBU, akan menunjukkan komitmen pemerintah dan/atau PJPK untuk mewujudkan tersedianya infrastruktur yang akan melayani masyarakat, serta sebagai bentuk tanggung jawab atas keputusan yang diambil oleh pemerintah. Regulasi yang dimaksud misalnya dapat berupa Peraturan Presiden, Keputusan Menteri, Peraturan Daerah atau Peraturan Kepala Daerah.

Penutup

Kebutuhan dokumen yang dapat memberikan informasi mengenai proyek KPBU bertujuan untuk meyakinkan dan memberikan kepastian bagi para investor sangat diperlukan. Informasi yang disediakan akan sangat menentukan minat para investor dalam mengambil keputusan, apakah mereka akan ikut berpartisipasi atau tidak dalam proses pengadaan proyek infrastruktur KPBU. Keberhasilan pelaksanaan skema KPBU tidak dinilai dengan telah diputuskan dan ditetapkannya BUP pemenang lelang, namun keberhasilan pelaksanaan skema KPBU dinilai saat masyarakat telah menikmati layanan dari infrastruktur yang telah dioperasikan melalui skema KPBU.

Diterbitkan pada 1 Desember 2023

Kembali