Memastikan Terwujudnya Layanan Infrastruktur Melalui Pemberian Dukungan Kelayakan
Salah satu syarat agar pihak swasta tertarik untuk berpartisipasi dalam penyediaan infrastruktur dengan skema Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU) adalah apabila kerja sama tersebut memberikan keuntungan finansial yang layak. Namun, tidak semua proyek KPBU memenuhi syarat kelayakan finansial tersebut. Oleh karena itu, pemerintah dapat memberikan dukungan pemerintah untuk meningkatkan kelayakan finansial proyek KPBU. Salah satu bentuk dukungan pemerintah yang dapat diberikan untuk proyek KPBU adalah dukungan kelayakan atas sebagian biaya konstruksi (viability gap fund/VGF). Dukungan kelayakan atas sebagian biaya konstruksi merupakan dukungan pemerintah yang diberikan secara tunai kepada Badan Usaha Pelaksana (BUP) atas porsi tertentu dari biaya konstruksi proyek KPBU. Dukungan kelayakan atas sebagian biaya konstruksi akan mengurangi nilai investasi BUP sehingga proyek KPBU akan mencapai kelayakan finansial dengan tarif yang ditetapkan berdasarkan kemampuan membayar masyarakat yang lebih rendah daripada tarif keekonomian, yakni tarif yang dapat memberi keuntungan finansial yang layak kepada badan usaha.
Baca juga: Dukungan Kelayakan
Tujuan diberikannya VGF bukan hanya untuk meningkatkan kelayakan finansial proyek KPBU sehingga menarik minat investor, melainkan juga mewujudkan layanan infrastruktur dengan tarif yang terjangkau oleh masyarakat sebagaimana disebutkan pada Pasal 2 ayat (2) huruf c Peraturan Menteri Keuangan Nomor 223/PMK.011/2012 (“PMK 223/2012”). Ketentuan tersebut memberikan indikasi bahwa kerangka kerja pengelolaan VGF adalah hingga dapat dinikmatinya layanan infrastruktur oleh masyarakat, tidak hanya diperolehnya BUP dan terbangunnya proyek infrastruktur. Berkaca pada pengalaman proyek KPBU yang telah selesai pembayaran VGF-nya yaitu pada proyek Sistem Penyediaan Air Minum (SPAM) Umbulan dan SPAM Bandar Lampung, artikel ini akan meninjau bagaimana peran VGF dalam rangka mewujudkan layanan infrastruktur, lesson learned dari proyek-proyek yang sudah berjalan, dan mengajukan pemikiran bagaimana ke depannya peran VGF dapat lebih optimal.
SPAM Umbulan, sumber: Biro KLI Kemenkeu
Proses Pemberian VGF
Pemberian persetujuan VGF diberikan dalam empat tahapan, yaitu persetujuan prinsip, persetujuan besaran, persetujuan final, dan penerbitan surat dukungan kelayakan. Usulan persetujuan tersebut disampaikan oleh Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (PJPK) kepada Menteri Keuangan. Menteri Keuangan telah membentuk Komite Dukungan Kelayakan untuk melaksanakan evaluasi dan merumuskan rekomendasi kepada Menteri Keuangan. Saat ini, Komite Dukungan Kelayakan terdiri atas Direktur Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko, Sekretaris Jenderal Kementerian Keuangan, Kepala Badan Kebijakan Fiskal, Direktur Jenderal Anggaran, Direktur Jenderal Kekayaan Negara, dan Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan.
Persetujuan prinsip VGF harus diperoleh oleh PJPK sebelum melaksanakan tahap prakualifikasi pengadaan BUP. Pada tahap pemberian persetujuan prinsip, usulan yang diajukan oleh PJPK dievaluasi oleh Komite Dukungan Kelayakan untuk menilai apakah proyek KPBU sesuai dengan kriteria pemberian VGF sesuai Pasal 5 dan Pasal 8 PMK 223/2012.
Persetujuan besaran VGF diusulkan oleh PJPK setelah memperoleh hasil prakualifikasi dan sebelum memulai tahap permintaan proposal (request for proposal/RfP). Pada tahap ini, Komite Dukungan Kelayakan melakukan evaluasi dalam rangka merumuskan rekomendasi besaran dan jadwal pencairan VGF. Besaran VGF yang disetujui oleh Menteri Keuangan, yang merupakan batas atas nilai VGF yang dapat ditawar peserta lelang, menjadi satu-satunya parameter finansial dalam menentukan pemenang lelang.
Setelah memperoleh pemenang lelang dalam pengadaan BUP, selanjutnya PJPK mengusulkan persetujuan final VGF kepada Menteri Keuangan. Pada dasarnya, persetujuan final VGF merupakan bentuk persetujuan Menteri Keuangan atas hasil pengadaan BUP yang telah dilaksanakan oleh PJPK. Setelah memperoleh persetujuan final, PJPK menyusun Dokumen Pemberian Persetujuan Dukungan Kelayakan, yaitu dokumen yang memuat persetujuan antara PJPK dan BUP yang berisi besaran, waktu, dan syarat pencairan VGF.
Tahap terakhir dari pemberian persetujuan VGF adalah penerbitan surat dukungan kelayakan. Surat dukungan kelayakan merupakan konfirmasi atas berlakunya Dokumen Pemberian Persetujuan Dukungan Kelayakan yang disepakati oleh PJPK dan BUP.
Bagaimana VGF Memastikan Terwujudnya Layanan?
Sebagaimana disebutkan pada awal artikel ini, salah satu tujuan VGF adalah mewujudkan layanan infrastruktur dengan tarif yang terjangkau oleh masyarakat. Untuk memastikan tercapainya tujuan ini, terdapat paling kurang empat cara yang dapat dilakukan oleh Kementerian Keuangan.
Pertama, memastikan bahwa kajian prastudi kelayakan telah disusun secara menyeluruh, termasuk kajian-kajian pendukungnya, sehingga dapat memberikan gambaran pelaksanaan KPBU dan infrastruktur pendukungnya dalam mewujudkan layanan kepada masyarakat. Sebagai contoh, pada proyek SPAM di mana ruang lingkup KPBU dibatasi berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 122 Tahun 2015 sehingga BUP tidak dapat menyediakan layanan air minum secara langsung kepada masyarakat, tetapi harus melalui perusahaan daerah air minum (PDAM). Dalam hal ini, kesiapan PDAM untuk membangun atau mengelola jaringan distribusi menjadi titik krusial dalam penyediaan layanan SPAM. Pada saat evaluasi persetujuan prinsip VGF, Komite Dukungan Kelayakan dapat meminta tambahan dokumen atau informasi yang dapat memberikan keyakinan bahwa PDAM telah siap menyelenggarakan jaringan distribusi, misalnya dengan meminta dokumen rencana bisnis (business plan) PDAM yang telah mendapat persetujuan dari pemegang saham.
Kedua, Menteri Keuangan dapat menetapkan kondisi-kondisi yang harus dipenuhi (persyaratan pendahuluan/condition precedents) oleh PJPK sebelum PJPK mengajukan usulan persetujuan VGF tahap berikutnya. Sebagai contoh, pada persetujuan besaran VGF proyek KPBU SPAM Umbulan, Menteri Keuangan menetapkan persyaratan tambahan sebagai syarat pengajuan usulan persetujuan final VGF, berupa adanya dokumen pemberian dukungan konstruksi oleh Menteri Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat (PUPR) dan tersedianya dokumen feasibility study (FS) dan detailed engineering design (DED) pembangunan jaringan distribusi lima PDAM offtaker SPAM Umbulan. Penambahan syarat ini adalah untuk memastikan adanya komitmen pendanaan pembangunan jaringan distribusi SPAM Umbulan sehingga air dari SPAM Umbulan sampai kepada masyarakat.
Ketiga, penentuan syarat dan jadwal pencairan VGF. Berdasarkan PMK 223/2012, VGF dapat dicairkan selama masa konstruksi dan/atau setelah tanggal operasi komersial. Penentuan waktu VGF dicairkan di antaranya mempertimbangkan minat investor dan mitigasi risiko atas operasional proyek KPBU. Secara umum, semakin cepat VGF dicairkan akan semakin menarik bagi investor karena investor akan lebih cepat menerima kembali sebagian biaya konstruksi yang sudah dikeluarkan. Di sisi lain, secara nominal besaran VGF dapat lebih rendah karena faktor nilai waktu uang. PMK 223/2012 juga mengatur bahwa pencairan VGF dilakukan secara angsuran, tidak secara sekaligus dalam satu kali pembayaran. Selain pertimbangan kemampuan fiskal – dalam hal nilai VGF besar sehingga tidak dapat dianggarkan dalam satu tahun anggaran – juga sebagai bentuk mitigasi risiko atas kinerja BUP dalam memenuhi kewajibannya, dalam arti bahwa VGF dibayarkan sesuai capaian kinerja BUP pada setiap tahapan pembayaran VGF.
Keempat, PMK 223/2012 dan PMK Nomor 143/PMK.011/2013 telah mengatur mekanisme pengawasan proyek yang mendapatkan VGF. Pengawasan proyek yang mendapatkan VGF dilaksanakan melalui konsultan independen yang akan menilai kinerja BUP dalam pemenuhan syarat pencairan VGF.
Lesson Learned
Sampai dengan saat ini, proyek yang mendapatkan VGF yang telah selesai tahap konstruksinya adalah SPAM Umbulan dan SPAM Bandar Lampung. SPAM Umbulan telah selesai pembangunannya pada tanggal 15 Juni 2020, sementara SPAM Bandar Lampung telah dinyatakan beroperasi komersial sejak tanggal 12 Agustus 2020. Pada proyek SPAM Umbulan, VGF dibayarkan secara bertahap sebanyak lima kali selama masa konstruksi, sedangkan pada proyek SPAM Bandar Lampung, VGF dibayarkan dengan dua kali angsuran setelah tanggal operasi komersial.
Telah selesainya pembangunan kedua proyek SPAM tersebut membuktikan efektivitas VGF dalam menarik minat investor dan mewujudkan infrastruktur yang telah sejak lama dibutuhkan oleh masyarakat. Namun, kedua proyek tersebut mengalami tantangan dalam penyerapan air yang masih belum sesuai dengan rencana awal yang disebabkan oleh belum siapnya jaringan distribusi sampai dengan sambungan rumah tangga yang menjadi tanggung jawab PDAM offtaker.
Proses pemberian VGF untuk proyek SPAM Umbulan dan SPAM Bandar Lampung sebenarnya telah mengantisipasi kesiapan pembangunan jaringan distribusi di sisi hilir. Pada proyek SPAM Umbulan, dokumen pemberian dukungan konstruksi oleh Menteri PUPR dan tersedianya dokumen FS dan DED pembangunan jaringan distribusi lima PDAM offtaker menjadi syarat pengajuan usulan persetujuan VGF. Sementara itu, pada proyek SPAM Bandar Lampung, dukungan konstruksi sebagian jaringan distribusi oleh Kementerian PUPR menjadi CP pengajuan persetujuan besaran VGF dan business plan PDAM, yang di dalamnya termasuk rencana pembangunan jaringan distribusi hingga sambungan rumah tangga, menjadi syarat pengajuan usulan persetujuan final VGF. Namun, terdapat paling tidak tiga hal yang menyebabkan langkah-langkah yang telah diterapkan Kementerian Keuangan untuk mewujudkan layanan infrastruktur melalui pemberian VGF menjadi kurang efektif.
Pertama, dapat terjadi perubahan kondisi pada saat proyek sudah siap beroperasi dibandingkan asumsi pada saat dokumen atau kajian disusun pada tahap penyiapan proyek atau transaksi KPBU. Terlebih apabila jangka waktu antara penyiapan proyek atau transaksi dan beroperasinya proyek cukup lama. Sebagai contoh, penyiapan proyek SPAM Umbulan dilaksanakan pada tahun 2011 s.d. 2016, sementara konstruksi proyek baru selesai pada tahun 2020. Selama jeda waktu tersebut, mungkin saja terjadi perubahan-perubahan kondisi terkini yang memengaruhi kesiapan PDAM untuk menyerap air SPAM Umbulan.
Kedua, syarat dan jadwal pencairan VGF tidak selalu dapat dikaitkan dengan delivery layanan. Gambaran proyek KPBU ideal yang diberikan VGF adalah bilamana BUP menerima pendapatan secara langsung dari masyarakat sebagai pengguna layanan seperti pada proyek jalan tol. Dalam kasus ini, infrastruktur yang selesai dibangun oleh BUP dapat langsung dinikmati oleh masyarakat. Oleh karenanya, pencairan VGF selama masa konstruksi memiliki risiko yang rendah atas tidak terwujudnya layanan. Sementara itu, pada proyek SPAM ruang lingkup peran BUP dibatasi sehingga pelayanan kepada masyarakat tidak termasuk tanggung jawab BUP. Pencairan VGF selama masa konstruksi untuk proyek SPAM tidak dapat dikaitkan secara langsung dengan dapat dinikmatinya air minum oleh masyarakat. Pencairan VGF setelah tanggal operasi komersial pun masih memiliki risiko belum terwujudnya layanan apabila PDAM belum selesai mempersiapkan jaringan distribusinya. Selain penentuan kapan VGF dapat dicairkan, jarak angsuran VGF yang terlalu singkat juga kurang memberikan nilai tambah terhadap aspek penilaian kinerja BUP atau infrastruktur secara keseluruhan.
Ketiga, kerangka pengawasan proyek yang mendapatkan VGF dalam PMK 143/2013 terbatas untuk memastikan bahwa pencairan VGF dapat dilakukan secara tepat waktu dan sesuai persyaratannya, serta dengan rentang waktu sejak dimulainya konstruksi hingga tercapainya tanggal operasi komersial. Spesifiknya tujuan dan terbatasnya rentang waktu pengawasan proyek dapat menyebabkan tidak terpantaunya sisi kesiapan delivery layanan. Pengawasan atau pemantauan proyek yang mendapatkan VGF hendaknya juga mencakup sisi hilir dan dengan jangka waktu yang lebih panjang.
Langkah ke Depan
Berdasarkan pengalaman pada proyek SPAM Umbulan dan SPAM Bandar Lampung, peran pemantauan proyek menjadi penting demi memastikan delivery layanan pada saat porsi KPBU sudah siap beroperasi. Pemantauan hendaknya tidak terbatas hanya pada porsi KPBU, namun juga sampai sisi hilir pada titik pemberian layanan kepada masyarakat. Secara kelembagaan, di dalam suatu KPBU umumnya telah dibentuk tim KPBU, yang biasanya terdiri atas unsur-unsur pihak PJPK dan BUP, yang mencakup fungsi pemantauan dan evaluasi. Selain itu, pada proyek KPBU yang mendapat penjaminan infrastruktur juga terdapat tim pemantauan bersama yang terdiri atas PJPK, BUP, dan PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia/PT PII, serta Kementerian Keuangan apabila proyek yang bersangkutan mendapatkan penjaminan bersama.
Pada proyek yang mendapatkan VGF, Kementerian Keuangan perlu terlibat dalam tim pemantauan dalam rangka memastikan tujuan pemberian VGF dapat tercapai. Keterlibatan Kementerian Keuangan dalam pemantauan dapat dicantumkan dalam perjanjian KPBU sebagai bagian dari kerangka pemberian VGF, misalnya dalam klausul bahwa PJPK akan membentuk tim pemantauan yang memasukkan unsur Kementerian Keuangan sebagai anggotanya. Selain itu, di dalam perjanjian KPBU juga dapat diatur bahwa BUP wajib menyampaikan laporan pelaksanaan KPBU kepada Menteri Keuangan.
Terkait dengan cakupan pemantauan, pemantauan proyek yang mendapat VGF tidak cukup hanya pada porsi KPBU saja. Ketidaksiapan sisi hilir pada proyek SPAM Umbulan dan SPAM Bandar Lampung terbukti memberikan tantangan tersendiri pada pelaksanaan KPBU-nya. Oleh karena itu, Kementerian Keuangan hendaknya juga memantau proyek KPBU hingga titik pemberian layanan kepada masyarakat. Lebih-lebih jika proyek KPBU tersebut disiapkan melalui fasilitas penyiapan proyek dan pelaksanaan transaksi (project development facility/PDF) termasuk kajian pendanaan sisi hilirnya, maka Kementerian Keuangan juga berkepentingan atas pelaksanaan kajian tersebut sesuai dengan rencana yang telah disusun dalam kajian. Sementara itu, terkait kerangka waktu pemantauan, PMK 223/2012 mengamanatkan bahwa pengawasan proyek dilaksanakan pada masa konstruksi dan masa operasi. Ketentuan ini dapat menjadi dasar bagi Kementerian Keuangan untuk turut serta dalam pemantauan proyek yang mendapatkan VGF sampai perjanjian KPBU berakhir, atau paling tidak sampai layanan infrastruktur dapat dinikmati secara penuh oleh masyarakat.
Selain mengupayakan terwujudnya layanan infrastruktur kepada masyarakat melalui kerangka pemberian VGF, Kementerian Keuangan melalui PDF juga memberikan ruang untuk memasukkan kajian-kajian pendukung pelaksanaan proyek di sisi hulu (lingkup KPBU) maupun sisi hilir (distribusi sampai dengan sambungan rumah tangga) ke dalam ruang lingkup PDF. Seyogianya, syarat-syarat yang ditentukan dalam pemberian VGF dan kajian-kajian pendukung yang telah disusun melalui PDF dipastikan pelaksanaannya sesuai rencana. Dengan demikian, diharapkan bahwa selesainya pembangunan proyek KPBU berarti masyarakat sudah dapat menikmati layanan infrastruktur yang sudah dinanti-nantikan.
Penutup
Banyak pelajaran yang dapat diambil dari proyek SPAM Umbulan dan SPAM Bandar Lampung sebagai dua proyek pertama yang mendapatkan VGF. Mengingat penyediaan air minum merupakan salah satu sektor prioritas yang akan didukung oleh Kementerian Keuangan, ke depan akan banyak proyek SPAM yang dilaksanakan dengan KPBU dan bukan tidak mungkin untuk mendapatkan VGF dari Kementerian Keuangan. Pelajaran berharga yang diperoleh dari proyek-proyek yang sudah berjalan dapat digunakan untuk memperbaiki pelaksanaan proyek yang akan datang.
Karena keterbatasan pengetahuan penulis, artikel singkat ini tentu saja tidak dapat menggambarkan keseluruhan proses pemberian VGF pada proyek KPBU dan tantangan-tantangan yang dihadapi dalam rangka mewujudkan delivery layanan infrastruktur kepada masyarakat. Perlu kajian yang lebih mendalam dan partisipasi seluruh pemangku kepentingan untuk memberikan masukan dalam rangka penyempurnaan atas fasilitas dan dukungan pemerintah yang bertujuan mewujudkan layanan berkualitas kepada masyarakat. Masukan dan kritik membangun dapat disampaikan melalui alamat email yang tertera di akhir artikel ini.
Penulis: Rahmat Mulyono, Pemroses Bahan Pengelolaan Dana Dukungan Pemerintah Senior pada Direktorat Pengelolaan Dukungan Pemerintah dan Pembiayaan Infrastruktur
Email: rahmat_mulyono@kemenkeu.go.id
Disclaimer:
Artikel ini merupakan pendapat pribadi penulis dan tidak mewakili pandangan organisasi tempat penulis bekerja.
