Menuju Infrastruktur Berkualitas: Memperkuat Budaya Kolaborasi dalam Pembiayaan Proyek

Penulis: Annafi Papandayan Muhammad Abduh
Pembimbing: Lukman Zainul Hakim Harahap

Ilustrasi kolaborasi

Pembangunan infrastruktur sangat diperlukan untuk mendukung pertumbuhan ekonomi dan sosial masyarakat dengan memberikan pelayanan optimal dan andal. Pembangunan jalan, sekolah, rumah sakit, dan infrastruktur dasar lainnya menjadi aspek penting dan penggerak dalam kehidupan bermasyarakat. Dapat dibayangkan jika ketersediaan suatu infrastruktur tidak dapat diandalkan, misalnya tidak adanya akses untuk mencapai suatu daerah yang akan menghambat distribusi barang dan orang ke daerah tersebut.

Seiring bertambahnya populasi, kebutuhan akan infrastruktur semakin bertambah. Pemerintah sebagai pengelola utama negara memiliki kewajiban untuk menyediakan infrastruktur guna mencukupi kebutuhan seluruh masyarakat.

Lebih lanjut, pada masa kini, kebutuhan masyarakat tidak hanya bertambah dari segi kuantitas namun juga dari sisi kualitas suatu infrastruktur yang dapat memberikan pelayanan di atas standar minimum dan berkelanjutan. Hal ini juga didasari pada perhatian masyarakat atas penggunaan pajak dapat memberikan manfaat maksimal yang efektif dan efisien.

Infrastruktur berkualitas adalah pondasi utama bagi pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat. Di era globalisasi yang semakin kompleks, kebutuhan akan infrastruktur yang andal, efisien, dan berkelanjutan menjadi semakin mendesak. Namun, tantangan dalam pembiayaan proyek-proyek infrastruktur seringkali menghambat pencapaian tujuan tersebut. Oleh karena itu, memperkuat budaya kolaborasi dalam pembiayaan proyek menjadi salah satu kunci untuk mewujudkan infrastruktur berkualitas.

Tantangan dalam Pembiayaan Infrastruktur

Untuk mencapai tujuan infrastruktur yang berkualitas, pembiayaan infrastruktur menghadapi berbagai tantangan, mulai dari keterbatasan dana publik hingga risiko finansial yang tinggi. Pemerintah memiliki daftar prioritas untuk menjalankan berbagai kebijakan dan program, namun kebutuhan untuk pengadaan infrastruktur tidak dapat menunggu hal tersebut. Di sisi lain, sektor badan usaha mungkin ragu untuk berinvestasi karena risiko tinggi yang terkait dengan proyek infrastruktur, termasuk ketidakpastian politik, perubahan regulasi, dan risiko konstruksi.

Untuk mengatasi masalah ini, pendekatan non-tradisional seperti penggunaan skema Kerja Sama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU) yang menggabungkan sumber daya dan keahlian dari pemerintah maupun badan usaha, diharapkan tidak hanya membantu mengatasi keterbatasan finansial, tetapi juga meningkatkan efisiensi dan efektivitas dalam pelaksanaan proyek.

Dengan penggunaan skema KPBU, menjadi alternatif pembiayaan bagi pemerintah untuk pembangunan infrastruktur di luar dari anggaran yang dimiliki pemerintah dan mendapatkan manfaat tambahan melalui efisiensi badan usaha dalam operasional layanan infrastruktur, sehingga layanan yang diterima masyarakat lebih cepat tersedia dengan kualitas yang meningkat.

Dalam skema KPBU, tanggung jawab signifikan terhadap pelaksanaan proyek berada di pihak badan usaha, dimulai dari perihal desain, pembiayaan, konstruksi, operasi, hingga pemeliharaan proyek infrastruktur. Sedangkan pemerintah memberikan pengawasan dan perizinan serta memastikan bahwa proyek tersebut berjalan sesuai dengan kepentingan publik.

Baca juga: Percepatan Proses KPBU, Apakah Mungkin?

KPBU sebagai Bentuk Kolaborasi: Cukupkah?

Sebagaimana disampaikan di bagian sebelumnya, penggunaan skema KPBU dalam pengadaan infrastruktur merupakan suatu upaya kolaborasi antara pemerintah dan badan usaha yang didasarkan pada pembagian alokasi risiko untuk mencapai layanan infrastruktur yang berkualitas.

Pembagian alokasi risiko antara pemerintah dan badan usaha ini menjadi parameter utama dalam mendapatkan value for money yang optimal dalam melaksanakan KPBU, dimana di dalam skema pengadaan infrastruktur tradisional mayoritas risiko tetap berada di sisi pemerintah.

Pada skema KPBU, pemerintah dapat mengalihkan beberapa risiko infrastruktur kepada badan usaha seperti penambahan biaya konstruksi, keterlambatan konstruksi, dan risiko yang terjadi selama fase pemeliharaan aset. Risiko yang masih dikelola oleh pemerintah adalah risiko yang berkaitan dengan perubahan kebijakan atau regulasi yang berdampak pada keberlangsungan proyek.

Peralihan risiko ini berdasarkan asumsi bahwa badan usaha dapat mengelola beberapa risiko lebih baik daripada pemerintah dengan tetap dapat memperoleh keuntungan sebagai imbalan atas pengelolaan risiko yang lebih efisien dan efektif.

Namun demikian, apakah bentuk KPBU yang ada saat ini dan diterapkan di berbagai wilayah dunia sudah cukup efektif menjadi sebuah implementasi budaya kerja sama yang kolaboratif?

Mark Moseley dalam kajiannya bersama Asian Development Bank menyatakan bahwa penggunaan KPBU di berbagai negara yang sudah menerapkan skema tersebut sejak lama seperti Kanada, Britania Raya, dan Australia mulai mengalami tren penurunan. Hal ini disebabkan beberapa alasan seperti persepsi pemerintah yang merasa aspek VFM tidak tercapai, dan dari badan usaha yang merasa alokasi risiko pada KPBU tidak efisien dan sangat membebani kapasitas mereka. Ditambah lagi bahwa KPBU yang memiliki jangka waktu perjanjian yang sangat panjang tidak fleksibel dalam menghadapi banyak situasi tidak terduga, terutama seperti perkembangan teknologi yang pesat dan perubahan kondisi sosial masyarakat. KPBU dianggap terlalu mahal, lama, dan memiliki alokasi risiko yang tidak optimal, serta kemungkinan adanya konflik dan sengketa yang kemudian malah membuat proyek terhenti dan tidak mencapai tujuan utama untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat.

Lebih lanjut, pada aspek alokasi risiko yang terjadi saat ini adalah identifikasi terhadap setiap risiko dilakukan secara rinci untuk kemudian disusun sebuah matriks risiko yang komprehensif agar dapat dilakukan pembagian setiap risiko secara individual kepada pihak pemerintah dan badan usaha. Hal ini yang dianggap oleh beberapa pihak seakan memberikan kesan “pemisahan” antara pemerintah dan badan usaha, dimana seharusnya mereka bekerja sama sebagai rekan untuk menghasilkan layanan jangka panjang.

Sebagaimana telah disebutkan di atas, badan usaha merasa bahwa beberapa alokasi risiko dalam KPBU terlalu membebani mereka terutama ketika proyek sudah mulai beroperasi. Sebagai contoh, ketika terjadi pembengkakan biaya pada masa konstruksi dan operasi yang disertai dengan keterlambatan tahapan proyek akibat hal-hal tidak terduga (seperti pandemi Covid-19), yang secara hukum mungkin tidak dapat dinyatakan sebagai force majeure. Atau ketika terjadi rendahnya permintaan atas layanan yang tidak dapat diprediksi sebelumnya, yang kemudian menimbulkan kesulitan-kesulitan di sisi badan usaha mengingat risiko tersebut sudah dialihkan kepada mereka.

Baca juga: Dampak Pandemi Terhadap Pembangunan Infrastruktur

Kritik lain terhadap praktik KPBU yang kurang mengedepankan kolaborasi adalah mengenai metode dalam menangani sengketa antara para pihak. Sengketa dalam kontrak KPBU yang berjangka panjang merupakan suatu kemungkinan yang sangat besar terjadi. Pada umumnya penyelesaian permasalahan dalam KPBU dilaksanakan secara bertingkat, dimulai dari negosiasi antara kedua pihak kemudian naik ke mediasi, dan terakhir menuju penyelesaian yang sifatnya lebih mengikat seperti arbitrase dan pengadilan.

Walaupun telah disiapkan berbagai mitigasi bertingkat untuk penyelesaian masalah, permasalahan yang tidak dapat diselesaikan sejak dini dapat berkembang cepat menjadi sengketa yang sangat serius. Di tahap ini para pihak akan cenderung “berperang” secara total dan kemungkinan kecil untuk dapat berdamai. Hal ini tentu akan berdampak ke proyek dengan ancaman terbesar berupa terminasi/penghentian operasi dari keseluruhan proyek, dan hal ini akan menghambat ketersediaan layanan kepada masyarakat.

Atas permasalahan-permasalahan tersebut di atas mengarahkan bahwa KPBU sebagai suatu bentuk kerja sama yang kolaboratif memiliki beberapa titik yang justru mengurangi kolaborasi di antara para pemangku kepentingan.

Perbandingan terhadap Skema Kerja Sama Infrastruktur Lainnya

Di beberapa negara, KPBU bukan merupakan satu-satunya bentuk kerja sama kolaboratif dalam menyediakan layanan infrastruktur. Walaupun belum dikenal secara luas di Indonesia, pada bagian ini akan diperkenalkan beberapa bentuk kerja sama lainnya yang juga menggunakan pendekatan kolaboratif sebagai perbandingan dengan skema KPBU.

1. Kolaborasi dalam Skema Alliancing Konsep Alliancing telah lama diadopsi oleh negara-negara maju seperti Britania Raya, Amerika Serikat, dan Australia. Pada dasarnya, dalam konsep Alliancing para pihak akan mengikatkan diri pada sebuah perjanjian untuk berbagi risiko dan keuntungan guna menghasilkan sebuah infrastruktur dengan komitmen untuk tidak saling menyalahkan satu sama lain jika terjadi sebuah sengketa (no blame regime). Dalam konsep ini, jika suatu proyek mendapatkan keuntungan maka keuntungan tersebut akan dibagi secara proporsional, demikian pula jika terjadi kerugian dalam proyek. Proses tender dari Alliancing tidak hanya didasarkan pada penawaran biaya terendah, namun juga diukur pada kemampuan teknis terutama kemampuan dan pola pikir para calon pemenang lelang dalam berkolaborasi dengan pemerintah. Lebih lanjut, dalam Alliancing sedapat mungkin setiap risiko akan ditanggung bersama-sama oleh setiap anggota Alliancing, mengingat tidak terdapat alokasi risiko yang rigid dalam model kerja sama ini. Ketika terjadi permasalahan oleh salah satu anggota Alliancing maka seluruh anggota akan berusaha menyelesaikan masalah yang dialami salah satu anggota tersebut. Hal ini juga berpengaruh kepada pembagian konsep tanggung renteng atas keuntungan dan kerugian yang dihasilkan oleh proyek. Jika terjadi masalah pada salah satu anggota yang berdampak pada menurunnya performa proyek, maka akan berdampak pada jumlah keuntungan yang akan diterima oleh setiap anggota Alliancing. Di dalam kontrak Alliancing juga tidak terdapat mekanisme penyelesaian sengketa melalui proses litigasi yang formal, hal ini merujuk kepada konsep no blame regime yang telah dijelaskan sebelumnya. Contoh proyek yang saat ini menggunakan skema Alliancing adalah proyek kereta api perkotaan Melbourne Metro untuk paket pengerjaan prasarana seperti stasiun, persinyalan, rel, dan kelistrikan.
2. Kolaborasi dalam Skema Integrated Project Delivery (IPD) Dalam skema ini, seluruh pemangku kepentingan dalam proyek (pemerintah, kontraktor, subkontraktor, arsitek) secara bersama-sama membentuk sebuah perjanjian kerja sama untuk menjalankan sebuah proyek di waktu yang sangat dini, dalam hal ini ketika proyek masih dalam tahap perencanaan. Pada skema IPD ini, pendekatan kolaborasi memang menjadi fokus utama. Dengan kolaborasi sedini mungkin, diharapkan proyek dapat dilaksanakan dengan lancar hingga akhir masa kerja sama. Kelemahan dari skema ini adalah tidak kompetitif mengingat tidak adanya proses tender sebagaimana dilaksanakan pada skema lainnya. Contoh proyek yang telah menggunakan skema IPD adalah proyek pengembangan Rumah Sakit Anak Cardinal Glennon di wilayah Missouri, Amerika Serikat.
3. Kolaborasi dalam Skema Early Contractor Involvement (ECI) Skema ECI memiliki kemiripan dengan skema IPD dalam hal melibatkan sejak awal proyek disiapkan. Namun, dalam skema ECI dilaksanakan melalui tender yang kompetitif dalam penentuan mitra badan usaha untuk kerja sama proyek. Dalam proses tender, pemerintah akan menyampaikan informasi-informasi yang lebih detail tentang proyek kepada para peserta lelang untuk kemudian diberikan masukan atas konsep studi proyek dimaksud sebelum pemasukan dokumen penawaran final. Contoh proyek yang telah menggunakan skema ECI adalah Pembangunan jalan utama di negara bagian Queensland di Australia.

Hal yang Perlu Dilakukan untuk Meningkatkan Kolaborasi dalam KPBU

Berdasarkan penelahaan atas permasalahan dari pelaksanaan kolaborasi dalam KPBU dan perbandingan dengan kolaborasi dalam skema kerja sama infrastruktur lainnya walaupun belum dikenal secara luas di Indonesia, terdapat beberapa poin utama yang dapat diadaptasi untuk memperkuat kolaborasi di dalam KPBU:

1. Memperkuat Komunikasi antara Pemerintah dan badan usaha

Komunikasi menjadi penting terutama ketika menjalankan proyek dengan tingkat kompleksitas yang tinggi dan jangka waktu yang panjang. Jika merujuk kepada skema lainnya seperti Alliancing, IPD, dan ECI, komunikasi yang intens dan reguler menjadi kunci keberhasilan proyek. Dalam koridor KPBU, komunikasi tersebut tentu dapat dilaksanakan dengan badan usaha setelah pengumuman peserta lelang. Bentuk komunikasi yang baik dapat dilaksanakan dengan pembentukan sebuah komite bersama antara pemerintah dan badan usaha untuk melakukan pengawasan dan mencegah terjadinya sengketa yang berdampak pada proyek.

2. Pembentukan Dewan Penyelesaian Sengketa (Dispute Boards)

Dalam hal terjadi suatu perselisihan, pembentukan dewan penyelesaian sengketa (Dispute Boards) menjadi salah satu upaya yang dapat ditempuh untuk mencegah pendekatan konfrontatif dalam penyelesaian masalah pada skema KPBU. Hal ini juga dapat meningkatkan kolaborasi dengan mengurangi tekanan langsung antara pihak-pihak yang terlibat. Dewan penyelesaian sengketa ini ditunjuk secara kolektif oleh pihak pemerintah dan badan usaha, terdiri dari tiga pihak yang memiliki kemampuan teknis, hukum, dan finansial. Berbeda dengan proses mediasi yang proses penunjukan mediator dilaksanakan ketika konflik sudah terjadi, dewan penyelesaian sengketa dibentuk sejak awal terjadinya perikatan antara pemerintah dan badan usaha. Dewan ini kemudian akan melakukan pengawasan terhadap jalannya proyek dan memonitor kemungkinan terjadinya konflik. Dalam hal konflik terjadi, dewan akan memulai proses penyelesaian sebelum terjadi eskalasi isu yang lebih besar.

Sejatinya, penggunaan dewan penyelesaian sengketa telah banyak digunakan di dunia konstruksi dan telah direkomendasikan oleh International Federation of Consulting Engineers serta beberapa lembaga pembiayaan internasional. Penggunaan dewan ini tentu akan menambah biaya dalam pelaksanaan proyek. Namun, sebagai upaya pencegahan, manfaat yang didapatkan akan lebih banyak dibandingkan biaya dan usaha yang digunakan jika terjadi sengketa pada level yang lebih serius. Langkah ini juga dapat membantu menciptakan suasana yang lebih kolaboratif dalam pengadaan infrastruktur menggunakan skema KPBU.

3. Pendekatan Baru pada Alokasi Risiko

Konsep utama dari KPBU adalah pembagian risiko yang optimal antara pemerintah dan badan usaha, hal tersebut sudah menjadi pakem yang tidak dapat diganggu gugat. Namun dalam alokasi risiko juga terdapat pemahaman bahwa alokasi risiko didasarkan kepada kapabilitas suatu pihak untuk dapat mengelola risiko tersebut dengan cara lebih efisien. Jika memang terdapat kekhawatiran badan usaha atas beban yang begitu besar bagi mereka untuk menanggung sebuah risiko, maka alokasi tersebut dapat dikaji ulang agar dapat ditanggung secara bersama (risk sharing).

Penutup

Mewujudkan infrastruktur berkualitas yang andal, efisien, dan berkelanjutan merupakan kunci utama dalam mendukung pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat. Tantangan dalam pembiayaan proyek infrastruktur, seperti keterbatasan dana publik dan risiko finansial, memerlukan pendekatan kolaboratif antara pemerintah dan badan usaha. Skema KPBU menawarkan solusi dengan mengalihkan beberapa risiko kepada badan usaha dan meningkatkan efisiensi proyek. Namun, KPBU memiliki kelemahan, termasuk alokasi risiko yang sering dianggap terlalu membebani badan usaha dan kurangnya fleksibilitas dalam menghadapi situasi tidak terduga.

Untuk memperkuat kolaborasi dalam KPBU, ke depannya perlu dilakukan beberapa langkah penting, seperti memperkuat komunikasi antara pemerintah dan badan usaha, pembentukan Dewan Penyelesaian Sengketa (Dispute Boards), dan pendekatan baru pada alokasi risiko yang lebih adil. Komunikasi yang intens dan reguler serta pembagian risiko yang optimal dapat meningkatkan efektivitas dan efisiensi pelaksanaan proyek. Dengan demikian, kolaborasi yang kuat antara semua pemangku kepentingan menjadi salah satu kunci untuk mencapai infrastruktur berkualitas yang mampu memberikan manfaat maksimal bagi masyarakat.

Referensi:

1. C. MacDonald. What Are the Important Differences between Partnering and Alliance Procurement Models? Alliance, 2005, Contracting Electric Law Journal.
2. Mark Moseley. Restoring Confidence in Public–Private Partnerships Reforming Risk Allocation and Creating More Collaborative PP, 2020, Asian Development Bank
3. Owen Hayford. Public-Private Partnerships 2.0 - Towards Greater Collaboration
4. P. Raisbeck, R. Milliè, and A. Maher. Assessing Integrated Project Delivery: A Comparative Analysis of IPD and Alliance, 2010, Contracting Procurement Routes
5. The World Bank. 2019. 6. The G20’s Global Infrastructure Hub (GI Hub). the PPP Risk Allocation Tool, 2019
6. World Economic Forum. 2020. Rebalancing Risk Allocation in Infrastructure: A Collective Effort to Improve Collaboration between the Public and Private Sectors.

Diterbitkan pada 20 Juni 2024

Kembali