Percepatan Proses KPBU, Apakah Mungkin?
Penulis: Surya Susiratmaka
Pembimbing: Hasrul
Menteri Perhubungan Budi Karya Sumadi pernah mengemukakan kekhawatiran terhadap lamanya proses Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU) (Hal ini disampaikan oleh Menhub saat menghadiri puncak rangkaian Hari Ulang Tahun (HUT) PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (PII) secara online pada Rabu (1/3/2023)). Menurutnya, waktu yang dibutuhkan untuk mencapai financial close dalam rangkaian proses KPBU mencapai satu tahun, mengakibatkan hambatan yang signifikan dalam pelaksanaan proyek infrastruktur. Beliau juga menyampaikan harapannya agar proses KPBU dapat dipersingkat menjadi kurang dari satu tahun, sehingga dapat mempercepat implementasi proyek-proyek infrastruktur yang sangat dibutuhkan.
Ilustrasi gambar jam pasir
(dikutip dari Artikel https://www.kompas.com/properti/read/2023/03/01/190000421/budi-karya-sumadi-keluhkan-proses-kpbu-yang-makan-waktu-lama)
Merespon pertanyaan tersebut, muncul pertanyaan apakah kita dapat mempersingkat proses KPBU? Apabila bisa, tahapan apa yang bisa dipercepat? Apa yang menjadi kunci sukses percepatan proses KPBU? Artikel ini akan mencoba mendiskusikan pertanyaan-pertanyaan tersebut di atas dengan merujuk kepada pengalaman Direktorat PDPPI dalam melaksanakan Fasilitas PDF.
Baca juga: KPBU Lama dan Mahal, Benarkah?
Sebelum menjawab pertanyaan tersebut, kita perlu memahami terlebih dahulu tahapan KPBU berdasarkan Peraturan Menteri Bappenas Nomor 7 tahun 2023.
Berdasarkan peraturan tersebut, proses Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU) mencakup empat tahap utama, yakni perencanaan, penyiapan, transaksi, dan manajemen.
Tahap perencanaan melibatkan serangkaian kegiatan mulai dari identifikasi KPBU hingga penetapan skema pendanaan, serta penyusunan rencana anggaran. Proses ini juga mencakup konsultasi publik, pengusulan proyek ke dalam daftar rencana KPBU, dan penyusunan daftar rencana KPBU, dengan kemungkinan fasilitasi dari Pemerintah kepada Badan Usaha dalam penyusunan studi pendahuluan.
Setelah itu, tahap penyiapan KPBU melibatkan penyusunan prastudi kelayakan, kegiatan pendukung, dan penjajakan minat pasar. Tahap transaksi KPBU dimulai setelah penyelesaian prastudi kelayakan, dan melibatkan serangkaian kegiatan seperti perencanaan pengadaan tanah, perolehan Persetujuan Lingkungan, permohonan persetujuan pemanfaatan barang milik negara/daerah, serta permohonan pemberian Dukungan dan Jaminan Pemerintah.
Masuk pada tahapan berikutnya yaitu tahap transaksi KPBU, tahap transaksi KPBU dimulai setelah penyelesaian tahap penyiapan KPBU. Untuk memulai tahap ini, beberapa persyaratan krusial harus terpenuhi. Pertama, prastudi kelayakan proyek KPBU harus telah diselesaikan dengan seksama. Kedua, Badan Usaha harus sedang atau telah menyelesaikan kegiatan pendukung yang telah ditentukan dalam peraturan lembaga yang melaksanakan tugas pemerintahan di bidang kebijakan pengadaan barang/jasa pemerintah. Setelah memastikan kelengkapan persyaratan, tahap transaksi KPBU dapat dilanjutkan dengan serangkaian kegiatan. Langkah pertama adalah penetapan lokasi KPBU sesuai dengan kebutuhan dan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Selanjutnya, dilakukan proses pengadaan Badan Usaha Pelaksana yang akan bertanggung jawab melaksanakan proyek KPBU. Setelah itu, tahap penandatanganan Perjanjian KPBU antara Pemerintah dan Badan Usaha menjadi langkah berikutnya yang krusial. Pada akhirnya, Badan Usaha Pelaksana wajib memenuhi pembiayaan Penyediaan Infrastruktur yang telah disepakati sebagai langkah terakhir dalam tahap transaksi KPBU. Seluruh rangkaian proses ini sangat penting untuk memastikan bahwa semua persyaratan dan kesepakatan terkait kerja sama telah terpenuhi sebelum proyek KPBU benar-benar dimulai, sehingga dapat memastikan kelancaran dan keberlanjutan proyek infrastruktur yang bersangkutan.
Terakhir, tahap manajemen KPBU dilaksanakan setelah Badan Usaha Pelaksana memperoleh pemenuhan pembiayaan, mencakup persiapan manajemen dan pengendalian pelaksanaan perjanjian KPBU sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan sektor terkait. Terakhir, tahap manajemen KPBU dilaksanakan setelah Badan Usaha Pelaksana dinyatakan memperoleh pemenuhan pembiayaan, meliputi persiapan manajemen KPBU dan pengendalian pelaksanaan perjanjian KPBU.
Berdasarkan tahapan proses KPBU di atas, pada prinsipnya kita dapat melakukan langkah-langkah percepatan proses KPBU. Terdapat beberapa strategi untuk mempercepat proses KPBU dengan merujuk kepada beberapa sumber seperti: Accelerating Infrastructure Development Through Public-Private Partnerships: A Toolkit for Policymakers and Practitioners (World Bank, 2021), Guide to Infrastructure Public Private Partnership Project Preparation (ADB, 2017), dan Public-Private Partnerships in Infrastructure: A PPP Practitioner's Handbook (IFC, 2013).
Pada tahap perencanaan dan penyiapan proyek, strategi yang dapat digunakan adalah menyusun pedoman penilaian yang jelas dan singkat, penilaian proyek berbasis risiko, penerapan teknologi informasi, penggunaan dokumen dan spesifikasi yang terstandar, dan koordinasi proaktif dengan para pemangku kepentingan (stakeholders).
Penyusunan pedoman penilaian dapat membantu proses perencanaan dan penyiapan proyek KPBU menjadi lebih efisien dimana pedoman tersebut dapat menyajikan persyaratan, persetujuan/pengambilan keputusan, dan jadwal terstandar yang diperlukan dalam proses penilaian proyek. Saat ini, Permen Bappenas No. 7 tahun 2023 telah menyajikan persyaratan yang perlu dipenuhi dan kegiatan yang perlu dilakukan dalam tahap Perencanaan dan Penyiapan proyek KPBU. Namun demikian, proses perencanaan dan penyiapan kerap kali berjalan lama karena proses pengambilan keputusan di sisi PJPK, seperti Keputusan untuk menyetujui lingkup proyek dan komitmen kewajiban keuangan PJPK. Terkait ini, PJPK perlu menentukan pihak-pihak di dalam PJPK yang bertanggung jawab untuk mengambil keputusan-keputusan yang menentukan kemasan bisnis proyek KPBU secara tepat waktu. Pedoman ini tentu akan berbeda antara PJPK yang berupa Kementerian/Lembaga dan pemerintah daerah. Meskipun keputusan final di PJPK berada di tangan menteri/kepala lembaga/kepala daerah, namun perlu terdapat kejelasan pihak (direktorat untuk Kementerian/Lembaga dan Satuan Kerja Perangkat Daerah untuk pemerintah daerah) yang akan mendorong proses pengambilan keputusan tersebut.
Pengambilan keputusan oleh PJPK yang efektif dan efisien dalam setiap proses penyiapan proyek sangat mempengaruhi esensi penyiapan business case atau kemasan bisnis. PJPK memiliki tanggung jawab krusial dalam memastikan bahwa setiap keputusan yang diambil sejalan dengan tujuan dan ruang lingkup proyek KPBU. Keberhasilan dalam merumuskan business case yang kuat dan terencana secara matang bergantung pada keputusan yang tepat dalam menangani aspek-aspek teknis, ekonomi, finansial, hukum, sosial, dan lingkungan. Dengan memahami risiko dan peluang yang terlibat serta merinci setiap tahap secara cermat, PJPK dapat mengambil langkah-langkah yang mendukung kesuksesan proyek dan meminimalkan potensi hambatan. Kecepatan dan ketepatan dalam mengambil keputusan juga dapat mempercepat seluruh proses KPBU, sesuai dengan harapan Menteri Perhubungan Budi Karya Sumadi untuk mempersingkat waktu mencapai financial close. Oleh karena itu, peran strategis PJPK tidak hanya mencakup aspek teknis, tetapi juga melibatkan kemampuan untuk membuat keputusan yang efisien demi memastikan proyek KPBU dapat terealisasi dengan lancar dan sesuai dengan target waktu yang diinginkan.
Selain penyusunan pedoman, PJPK juga dapat memfokuskan proses penilaian/appraisal proyek kepada risiko-risiko yang signifikan terhadap proyeknya. Pada prinsipnya, proses penyusunan kajian prastudi kelayakan dimaksudkan sebagai proses penilaian terhadap berbagai aspek/kajian seperti aspek hukum, kelembagaan, teknis, ekonomi, keuangan, dan risiko, sehingga proses proses penilaian (penyusunan kajian) membutuhkan waktu yang lama. Namun demikian, untuk sektor-sektor yang telah mempunyai proyek yang telah berjalan, seperti sektor SPAM, jalan, pengelolaan persampahan, PJPK dapat menggunakan proyek-proyek tersebut sebagai referensi dalam penilaian aspek-aspek tertentu dan tidak perlu mengulang penyusunan kajian dari awal. Sehingga, PJPK bisa fokus ke penilaian/penyusunan kajian yang terkait dengan risiko-risiko yang spesifik pada proyeknya atau risiko yang signifikan. Dengan cara ini, PJPK dapat mengefisienkan waktu pelaksanaan penilaian proyek.
Penggunaan teknologi informasi juga dapat mengefisienkan proses KPBU. Proses KPBU tidak dapat dipisahkan dengan proses administrasi dalam birokrasi PJPK selaku Lembaga pemerintah. Proses persetujuan melalui persuratan kerap kali membuat proses KPBU menjadi lama. Penerapan teknologi informasi dalam proses administrasi ini tentu dapat membantu mengefisienkan proses KPBU. Sebagai contoh, Kementerian Keuangan saat ini telah menerapkan sistem administrasi yang paperless dengan menggunakan platform Satu Kemenkeu, Dimana semua persuratan di semua level dan semua unit di bawah Kementerian Keuangan terintegrasi dalam satu platform tersebut dan dapat diakses kapan saja dan dimana saja. Selain itu, proses pembahasan atau diskusi dengan menggunakan platform rapat online juga dapat menjadi solusi untuk efisiensi proses KPBU. Sebagian PJPK masih cenderung menggunakan rapat offline yang membutuhkan waktu yang cukup lama untuk penjadwalan dan pelaksanaannya.
Penggunaan dokumen dan spesifikasi yang terstandar juga dapat mengefisienkan proses KPBU karena dapat mempermudah proses review oleh para pemangku kepentingan, baik di internal PJPK maupun eksternal PJPK. Dokumen yang dapat distandarkan antara lain dokumen prastudi kelayakan, dokumen lelang, dan dokumen perjanjian KPBU. Terkait hal ini, Kementerian Keuangan, melalui website Direktorat Pengelolaan Dukungan Pemerintah dan Pembiayaan Infrastruktur telah menyediakan contoh dokumen standar yang dapat menjadi rujukan PJPK. Penggunaan dokumen terstandar ini juga membawa manfaat dalam hal konsistensi dan standarisasi. Dokumen-dokumen yang telah terbukti berhasil dapat menjadi acuan yang jelas, memastikan bahwa setiap tahap proses KPBU dijalankan dengan konsisten dan sesuai dengan praktik terbaik. Standarisasi ini tidak hanya menghemat waktu, tetapi juga meminimalkan risiko kesalahan atau ketidakjelasan yang dapat muncul selama proses.
Selain dokumen yang terstandar, standar spesifikasi layanan suatu proyek KPBU juga dapat menjadi aspek yang dapat mengefisienkan proyek KPBU. Spesifikasi layanan merupakan rumusan layanan dari infrastruktur KPBU yang akan diberikan oleh pihak swasta. Bagi pihak swasta, spesifikasi layanan memainkan peranan penting sebagai dasar penyusunan desain detil dari sarana yang akan dibangun dan tentunya mempengaruhi nilai investasi. Bagi PJPK, spesifikasi layanan menjadi dasar dalam pengukuran kinerja pihak swasta, menjadi dasar pembayaran Availability Payment, dan perlu dicantumkan dalam perjanjian KPBU. Mempunyai spesifikasi layanan yang terstandar dapat mengefisienkan proses perumusan dan review oleh PJPK.
Proses KPBU merupakan proses yang berkaitan dengan banyak pemangku kepentingan. Koordinasi dan komunikasi yang buruk antara PJPK dan para pemangku kepentingan. Sebagai contoh, terdapat beberapa proyek KPBU di daerah yang berhenti karena tidak mendapat dukungan dari DPRD-nya selaku salah satu pemangku kepentingan. Oleh karena itu, koordinasi dan komunikasi yang intensif dan berkelanjutan menjadi hal penting dalam mengefisienkan proses KPBU. Hal ini karena proses KPBU, pihak yang akan membuat keputusan tidak hanya PJPK, tetapi juga pihak lain yang terkait dengan proyek tersebut, seperti Kementerian Dalam Negeri dalam hal pertimbangan proyek Availability Payment di daerah, Ditjen. Kekayaan Negara dalam rangka persetujuan pemanfaatan Barang Milik Negara, PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia dalam rangka penjaminan KPBU, dan persetujuan lainnya. PJPK perlu melaksanakan koordinasi dan komunikasi yang intens dan berkelanjutan dengan para pemangku kepentingan guna kelancaran perolehan dukungan atau perizinan sehingga proses KPBU secara keseluruhan dapat berjalan tepat waktu.
Selain itu, dalam rangka koordinasi dan komunikasi tersebut, PJPK juga membutuhkan strategi manajemen stakeholder yang baik. Manajemen stakeholder mencakup identifikasi, pemahaman, dan keterlibatan semua pihak yang memiliki kepentingan dalam proyek KPBU, baik secara langsung maupun tidak langsung. Dengan melibatkan para pemangku kepentingan, seperti masyarakat, investor, dan lembaga terkait, secara dini dan proaktif, strategi manajemen stakeholder dapat menciptakan dukungan yang lebih baik. Pemahaman mendalam terhadap kebutuhan dan kepentingan masing-masing stakeholder dapat membantu mengidentifikasi solusi yang dapat mengatasi potensi hambatan atau resistensi yang mungkin muncul selama proses penyiapan proyek. Selain itu, komunikasi yang efektif dan transparan dengan semua pihak terlibat dapat membangun kepercayaan dan mendukung kolaborasi yang konstruktif. Dengan demikian, manajemen stakeholder yang baik akan menjadi faktor kunci dalam mempercepat proses KPBU.
Khusus untuk upaya percepatan di tahap transaksi, PJPK perlu berhati-hati agar tidak membuat percepatan dalam bentuk pemotongan waktu lelang (penyingkatan waktu lelang). Hal ini karena penyingkatan/pemotongan waktu lelang dapat mengakibatkan kegagalan lelang akibat minimnya minat dari pihak swasta. Dalam proses lelang, pihak swasta juga membutuhkan waktu yang cukup untuk menyusun proposal, termasuk membentuk konsorsium, mengadakan konsultan, dan mendapatkan persetujuan dari direksi perusahan pihak swasta tersebut. Penentuan jadwal yang tepat untuk lelang memerlukan evaluasi menyeluruh terhadap kesiapan proyek, ketersediaan dukungan pemerintah, dan infrastruktur pendukung. Adopsi teknologi dan melibatkan pihak ketiga profesional juga dapat meningkatkan efisiensi dan kepercayaan calon investor. Keselarasan antara kesiapan proyek, transparansi, dan pemanfaatan teknologi akan menjadi kunci untuk memitigasi risiko kegagalan lelang dan memastikan pencapaian financial close yang sukses. Selain itu, PJPK juga dapat menerapkan kebijakan lelang yang mendorong peserta lelang untuk mulai berkomunikasi dengan calon pemberi pinjaman (lenders) dimana hal ini dapat mendorong percepatan financial close.
KESIMPULAN
Proses Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU) merupakan proses yang kompleks dan memakan waktu yang lama. Tahapan utama dalam proses KPBU terdiri dari perencanaan, penyiapan, transaksi, dan manajemen, yang melibatkan berbagai pihak dan tahapan yang kompleks. Terdapat Langkah-langkah yang dapat dipertimbangkan untuk mengefisienkan waktu pelaksanaan proses KPBU. Upaya tersebut adalah pembuatan pedoman penilaian yang jelas dan penggunaan teknologi informasi, parallel, penilaian berbasis risiko, penggunaan dokumen dan spesifikasi yang terstandar, dan koordinasi serta komunikasi yang intens dan proaktif dengan para pemangku kepentingan.
Selain itu, untuk tahap transaksi, langkah percepatan yang dapat dilakukan antara lain dengan penggunaan teknologi informasi dalam proses lelang, pelibatan penasihat professional untuk membantu proses evaluasi, dan kebijakan pengadaan yang mendorong komunikasi dengan pemberi pinjaman sejak dini guna percepatan financial close.
Dengan demikian, pada prinsipnya, percepatan proses KPBU utamanya perlu dilakukan di tahap perencanaan dan penyiapan, sementara tahap transaksi perlu dilakukan sesuai dengan kebutuhan investor, sehingga percepatan bisa berjalan tanpa mengorbankan keberhasilan lelang, manfaat kompetisi, dan value for money proyek KPBU itu sendiri.
Diterbitkan pada 21 Desember 2023
