Apakah Penjaminan Infrastruktur telah Mendukung Bankability Proyek KPBU Jalan Tol?


Oleh: Novian Dika Setya

Jalan Tol dan Skema KPBU

Pada era Presiden Joko Widodo, terdapat salah satu jenis infrastruktur yang secara masif dibangun oleh Pemerintah dan diberitakan di berbagai media. Infrastruktur dimaksud adalah infrastruktur Jalan Tol. Terhitung sejak 2014 sampai 2019 telah terbangun total 1.298 Km tol, dengan rincian 132 km pada tahun 2015, 44 km pada tahun 2016, 156 km pada tahun 2017, 450 km pada tahun 2018, dan 516 km pada tahun 2019. Kemudian pada periode 2020-2024 ini, tercatat ruas yang sedang dalam proses pengadaan tanah atau konstruksi sebanyak kurang lebih 2.000 Km serta dalam tahap perencanaan dan penyiapan sepanjang kurang lebih 14.500 km sehingga secara keseluruhan mencapai 18.800 km.

Jalan tol dimaksud dibangun oleh pemerintah melalui berbagai skema, salah satunya adalah skema Kerjasama Pemerintah dengan Badan usaha yang selanjutnya disebut sebagai KPBU. Skema KPBU ini merupakan salah satu pendekatan yang mungkin akan sering dipilih untuk pengadaan Proyek Jalan Tol ke depan. Hal ini dinyatakan oleh Badan Pengusahaan Jalan Tol (BPJT) (selaku regulator jalan tol) dalam laman situs resmi BPJT, bahwa di masa yang akan datang, pemerintah akan mendanai pembangunan jalan tol dengan menggunakan tiga pendekatan yaitu pembiayaan penuh oleh swasta, program kerja sama swasta-publik (Public Private Partnership/PPP) atau KPBU serta pembiayaan pembangunan oleh Pemerintah dengan operasi-pemeliharaan oleh swasta.

Proyek KPBU Jalan Tol

Ilustrasi Jalan Tol

Project Financing, Bankability, dan Alokasi Risiko

Dalam skema KPBU, ‘pemain’ yang terlibat bukan hanya pemerintah dan sponsor proyek (sponsors), namun terdapat pemain lain yang tidak kalah pentingnya untuk diperhatikan, yaitu pemberi pinjaman proyek (lenders). Sponsors adalah perusahaan yang menjadi sponsor atau pemegang saham dari  suatu Special Purpose Vehicle (SPV) atau Badan Usaha Pelaksana (BUP) yang akan menyediakan dana berupa modal sendiri (ekuitas) untuk SPV/BUP dimaksud. Adapun Lenders adalah bank atau lembaga keuangan lain yang akan memberikan pinjaman kepada SPV/BUP untuk membiayai suatu Proyek KPBU.

Kepentingan lenders sangat perlu diperhatikan oleh Pemerintah dalam hal ini Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (PJPK) untuk mensukseskan Proyek KPBU (termasuk Proyek jalan Tol), mengingat dalam skema KPBU akan diterapkan project financing dimana modal proyek akan terdiri ekuitas dari sponsor dan pinjaman dari lenders. Porsi pinjaman dalam project financing akan cukup besar (bisa mencapai hingga 80 %) sehingga memang Proyek KPBU akan sangat bergantung pada pinjaman yang disediakan oleh lenders.

Lalu, apakah lenders sudah pasti akan memberikan pinjaman? dan bagaimana lenders dapat memutuskan memberikan/tidak memberikan pinjaman pada Proyek KPBU?

Untuk menjawab hal tersebut, dapat digunakan ilustrasi sederhana ketika kita sebagai pribadi akan mengajukan pinjaman ke bank.  Hal pertama yang akan dilakukan bank adalah menilai beberapa hal, seperti pendapatan, kejelasan usaha, agunan, tenor pinjaman, dan lain-lain untuk memutuskan memberikan pinjaman atau tidak. Dalam Proyek KPBU, lenders pun akan melakukan hal yang sama untuk memutuskan memberikan pinjaman atau tidak, termasuk besaran dan tenor pinjamannya. Dalam ilmu ekonomi, hal-hal tersebut merupakan faktor yang menentukan bankability sebuah proposal pinjaman.

Suatu Proyek KPBU yang bankable, secara umum dapat diartikan sebagai proyek yang dapat menarik minat lenders (bank dan lembaga keuangan lainnya) untuk memberikan pinjaman. Mengingat pentingnya pinjaman untuk proyek KPBU, maka pemerintah dalam hal ini PJPK -seperti yang telah disebutkan pada bagian sebelumnya- perlu untuk memperhatikan kepentingan lenders dalam memberikan pinjaman, yaitu dengan mempertimbangkan faktor-faktor yang mempengaruhi aspek bankability pada proyek KPBU sejak awal.

Pada prinsipnya terdapat beberapa hal yang perlu diperhatikan kaitannya dengan aspek bankability pada Proyek KPBU, salah satunya adalah terkait alokasi risiko pada proyek KPBU.

Pemerintah dalam hal ini PJPK perlu memahami bahwa alokasi risiko yang tinggi kepada swasta (Badan Usaha Pelaksana) akan mengurangi besaran pinjaman yang akan disediakan oleh lenders yang kemudian kekurangan modalnya akan diisi oleh ekuitas dengan biaya lebih tinggi (sehingga akan meningkatkan biaya Proyek KPBU). Untuk itu, alokasi dan mitigasi risiko yang optimal merupakan salah satu faktor yang membuat proyek KPBU- termasuk Proyek KPBU Jalan Tol- menjadi bankable.

Penjaminan Infrastruktur pada Proyek KPBU Jalan Tol

Apakah aspek bankability ini selesai jika risiko telah dialokasikan secara optimal? Bagaimana jika pemerintah tidak melaksanakan kewajibannya sesuai risiko yang dialokasikan kepadanya? Lalu apa yang perlu dilakukan pemerintah untuk meyakinkan investor, khususnya lenders untuk bersedia memberikan pinjaman untuk suatu proyek KPBU?

Menjawab hal ini, Pemerintah kemudian menyediakan suatu fasilitas berupa Penjaminan Infrastruktur (Penjaminan) untuk Proyek KPBU, dengan harapan dapat meningkatkan kelayakan kredit (credit worthiness) yang pada akhirnya dapat berdampak positif pada bankability pada suatu Proyek KPBU.

Baca juga: Penjaminan Infrastruktur

Penjaminan Infrastruktur sendiri adalah pemberian jaminan atas Kewajiban Finansial PJPK yang dilaksanakan berdasarkan Perjanjian Penjaminan. Penjaminan dimaksud diberikan pemerintah dalam hal ini Kementerian Keuangan melalui Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur yaitu PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (PT PII), baik secara sendiri atau bersama-sama dengan Kementerian Keuangan

Kembali ke Proyek KPBU Jalan Tol. Apakah Proyek KPBU Jalan Tol sudah mendapatkan penjaminan yang dapat menjawab aspek bankability?

Sampai dengan saat ini, terdapat 13 Proyek KPBU Jalan Tol yang telah dijamin oleh pemerintah, dengan rincian 7 Proyek dijamin PT PII sendiri dan 6 Jalan tol dijamin secara bersama-sama antara PT PII dan Kementerian Keuangan. Rincian 6 jalan tol yang dijamin bersama adalah sebagai berikut:

No

Nama Proyek Jalan Tol

Target Operasi*

Status per September 2021

% penyelesaian lahan

1

Cileunyi-Sumedang- Dawuan

2019

Konstruksi

79,08%

2

Krian-Legundi-Bunder-Manyar

2019

  • Sebagian Operasi
  • Konstruksi

90,71%

3

Jakarta-Cikampek II Elevated

2019

Operasi

-

4

Serang-Panimbang

2019

Konstruksi

N/A

5

Probolinggo Banyuwangi

2019

Belum Konstruksi

5,9%

6

Jakarta-Cikampek II Sisi Selatan

2020

Konstruksi

49,3%

*target operasi pada saat awal pengajuan penjaminan infrastruktur

Berdasarkan data pada tabel di atas, terlihat bahwa sebagian besar Proyek KPBU Jalan Tol mengalami kemunduran realisasi penyelesaian konstruksi dan pelaksanaan operasi jika dibandingkan dengan saat awal mengajukan penjaminan infrastruktur. Hal ini jelas dapat menimbulkan isu pada aspek keuangan Badan Usaha Pelaksana dan tentunya lenders terkait kepastian pengembalian dari Proyek Jalan Tol.

Penyelesaian pengadaan lahan berbanding lurus dengan penyelesaian konstruksi dan mulainya operasi Proyek KPBU Jalan Tol, sehingga risiko pengadaan lahan merupakan risiko utama dalam Proyek KPBU Jalan Tol yang tentunya perlu diperhatikan di Proyek-Proyek KPBU Jalan Tol selanjutya.

Di bawah ini merupakan risiko-risiko atas kewajiban finansial PJPK pada Proyek KPBU Jalan Tol yang dijamin bersama.

No

Penjamin

Risiko yang dijamin

1

PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (persero)

  1. Risiko keterlambatan penyesuaian tarif.
  2. Risiko keterlambatan pengadaan tanah.
  3. Risiko politik temporer.
  4. Risiko politik permanen.
  5. Risiko keterlambatan pelaksanaan pengembalian Dana Talangan Tanah (DTT) kepada Badan usaha.

2

Kementerian Keuangan

Risiko politik yang disebabkan oleh perubahan hukum dan/atau peristiwa adanya tindakan/tiada tindakan pemerintah yang mengakibatkan pengakhiran PPJT (terminasi).  Faktor pemicu risiko politik dimaksud bersumber dari:

  1. Proses pengadaan tanah yang tidak selesai.
  2. Perselisihan kenaikan tarif yang bersifat permanen.
  3. Perubahan Hukum dan peristiwa adanya tindakan/tiada tindakan pemerintah yang mengakibatkan proyek berhenti.
  4. Kejadian kahar.

Secara umum, penjaminan telah menjangkau isu/risiko utama pada proyek KPBU jalan tol, yaitu terkait aspek pengadaan lahan. Selain itu, terdapat beberapa risiko lain juga yang telah dijamin sehingga diharapkan penjaminan yang diberikan dapat meningkatkan bankability Proyek KPBU Jalan Tol.

Pengalaman Covid-19

Terkait dengan risiko, perlu diperhatikan juga permasalahan masa kini yang sedang terjadi dan berpotensi terulang di masa depan, yaitu: Pandemi Corona Virus Disease-19 (Covid-19). Akibat munculnya pandemi Covid-19, banyak usaha di berbagai sektor yang menerima efek negatif, termasuk sektor Jalan Tol yang sedang dibahas ini.

Berdasarkan data akumulasi lalu lintas jalan tol, selama 2020 mengalami penurunan 30-40 persen dibandingkan 2019. Perubahan perilaku perjalanan yang mengakibatkan penurunan lalu lintas jalan tol dimaksud disebabkan karena adanya regulasi seperti pembatasan, penyekatan, hingga penutupan jalan. Dengan adanya penurunan lalu lintas jalan tol, tentunya akan mengakibatkan penurunan pendapatan Badan usaha Jalan Tol (BUJT) yang kemudian dapat mengancam keajegan pembayaran pinjaman dari BUJT ke lenders.

Tentunya, pengalaman pandemi ini dapat menjadi pelajaran dan bisa saja dimasukkan ke dalam risiko yang dijamin oleh Pemerintah, seperti risiko shock (pandemi/kejadian luar biasa) yang tentunya tetap memperhatikan alokasi risiko yang optimal.

Penjaminan Infrastruktur dan Bankability

Dari beberapa hal yang telah disebutkan sebelumnya, secara prinsip, penjaminan infrastruktur yang diberikan telah memberikan perlindungan pada risiko utama pada Proyek KPBU Jalan Tol yang diharapkan dapat meningkatkan aspek bankability.

Namun demikian, penjamin tetap perlu melakukan perbaikan di sisi analisis proses persetujuan penjaminan dan pelaksanaan monitoring penjaminan dengan berkaca pada pengalaman Proyek KPBU Jalan Tol yang telah disebutkan sebelumnya (contoh: aspek pengadaan lahan). Di sisi lain, PJPK juga perlu melakukan perbaikan proses dengan memperhatikan aspek bankability sejak awal perencanaan untuk Proyek KPBU Jalan Tol di masa depan. Dan tak kalah penting, analisis mengenai risiko-risiko utama lain yang dapat dijamin (berkaca pengalaman pandemi Covid-19) juga perlu dilakukan oleh Pemerintah.

Dengan begitu, aspek bankability pada Proyek KPBU Jalan Tol dapat semakin meningkat yang tentunya akan memberikan kenyamanan pada lenders untuk memberikan pinjaman kepada proyek dengan biaya yang paling optimal.

Referensi:

  1. Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur.
  2. Peraturan Presiden Nomor 78 Tahun 2010 tentang Penjaminan Infrastruktur Dalam Proyek Kerja Sama Pemerintah Dengan Badan Usaha Yang Dilakukan Melalui Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur.
  3. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 260 Tahun 2010 tentang Petunjuk Pelaksanaan Penjaminan Infrastruktur dalam Proyek Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha.
  4. Farquhasron, Edward, Clemencia Torres de Mastle, E.R. Yescombe, dan Javier Encinas. 2011. How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets.
  5. Parikesit, Danang. Alokasi Risiko Pengusahaan Jalan Tol Saat dan Pasca Pandemi Covid-19, Bahan Presentasi dalam Sharing Session Potensi Lalu Lintas Harian (LHR) dan Faktor-faktor yang Mempengaruhi Tingkat LHR di Sektor Jalan Tol.
  6. Website Badan Pengatur Jalan Tol Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat https://bpjt.pu.go.id/.
  7. Website PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (Persero) https://ptpii.co.id/.
  8. Anwar, Muhammad Choirul. 2020. “ Jokowi Mau Bangun 18.850 Km Tol, Begini Rencananya”, https://www.cnbcindonesia.com/news/20200915090603-4-186829/jokowi-mau-bangun-18850-km-tol-begini-rencananya.
  9. Ihsanin, Aulia. 2021. “Yang Utama, tapi Seringkali Terlupa: Bankability”,  https://kpbu.kemenkeu.go.id/read/1111-1272/umum/kajian-opini-publik/yang-utama-tapi-seringkali-terlupa-bankability.
  10. Islami, Iqbal. 2015. “Project Finance Dan Public Private Partnership: Skema Pendanaan Alternatif Proyek Infrastruktur”, https://bppk.kemenkeu.go.id/content/berita/pusdiklat-kekayaan-negara-dan-perimbangan-keuangan-project-finance-dan-public-private-partnership--skema-pendanaan-alternatif-proyek-infrastruktur--2019-11-05-c9422269/