Penilaian VfM (Value for Money) dalam Penentuan Pemilihan Skema Penyediaan Infrastruktur di Indonesia


Program pembangunan infrastruktur selalu menjadi topik dan prioritas utama bagi Pemerintah pada semua rezim Pemerintahan, mulai dari rezim orde baru sampai dengan orde reformasi sekarang ini. Terakhir, Pemerintahan Joko Widodo-Jusuf Kalla membuat program pembangunan infrastruktur yang menjadi salah satu prioritas utama dari 9 agenda utama yang tertuang dalam program Nawa Cita1.

Program pembangunan infrastruktur ini juga menjadi program Pemerintah sebelumnya, dimana pada saat itu Pemerintahan SBY-Boediono membuat program MP3EI (Master Plan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia)2. Jika ditarik lebih jauh lagi, pada masa orde baru, Pemerintahan pada masa itu membuat program pembangunan infrastrukturnya di dalam Repelita (Rancana Pembangunan Lima Tahun) yang rinci memuat perencanaan pembangunan dalam kurun waktu lima tahunan3.

Tentu tiap dokumen perencanaan tersebut mempunyai ciri khas masing-masing sesuai dengan program dan jargon Pemerintahan yang menyusunnya serta tidak terlepas juga dari tantangan yang dihadapi pada masa Pemerintahan tersebut. Namun demikian, ada juga benang merah yang bisa ditarik dari dokumendokumen perencanaan tersebut yang pada intinya adalah berupa daftar panjang (long list) proyek infrastruktur yang dibutuhkan dan perlu untuk dibangun untuk menopang pertumbuhan ekonomi dan melayani masyarakat. Namun pada umumnya dalam daftar tersebut, tidak disertai dengan bagaimana cara Pemerintah untuk mengadakan dan mendanai infrastruktur-infrastruktur tersebut. Penggunaan APBN/D sebagai opsi pendanaan yang berada dalam kontrol Pemerintah jelas bukan jawaban mutlak, karena kapasitas anggaran publik sendiri yang sifatnya terbatas, jauh jika dibandingkan dengan kebutuhan pendanaan pembangunan infrastruktur. Selain itu, isu lain yang juga hangat menjadi topik diskusi adalah menyoal tingkat efisiensi sektor publik dan sektor swasta dalam membangun dan mengoperasikan infrastruktur. Banyak ahli dan studi pada masa sekarang ini yang berpendapat bahwa sektor swasta mempunyai keunggulan kompetitif dibandingkan dengan sektor publik dalam membangun dan mengoperasionalkan infrastruktur, oleh karena itu keterlibatan mereka dalam pembangunan infrastruktur publik patut untuk dipertimbangkan.

Secara umum, guna menjawab kebutuhan pengadaan infrastruktur publik tersebut, Pemerintah bisa menggunakan berbagai opsi skema pendanaan, antara lain anggaran publik (APBN/D), anggaran modal BUMN, dan partisipasi sektor swasta. Dalam hal ini, metodologi yang tepat harus digunakan untuk memilih skema pendanaan mana yang paling sesuai untuk membiayai satu proyek infrastruktur. Hal ini krusial, bukan semata karena keterbatasan anggaran, tapi juga karena efektivitas dan efisiensi dalam pembangunan infrastruktur sangat bergantung kepada pemilihan skema pendanaan. Di dalam praktek di negara-negara lain, metodologi yang dipakai dalam memilih skema pendanaan infrastruktur ini adalah VfM (Value for Money).

Metodologi Value for Money

Di dalam teorinya, VfM merupakan ukuran ekonomis, efisiensi dan efektivitas pembangunan infrastruktur yang dilakukan melalui satu skema pembiayaan dibandingkan dengan skema pembiayaan yang lain. Penerapan penilaian VfM dilakukan dengan beberapa metode, baik kuantitatif, kualitatif, maupun gabungan keduanya. Dilihat dari sudut pandang kuantitatif, metode penilaian VfM menggunakan konsep Public Sector Comparator (PSC)5. PSC merupakan ukuran kuantitatif yang menghitung keuntungan (benefit) yang diperoleh dikurangi biaya yang dikeluarkan (cost) oleh sektor publik (cost benefit analysis), apabila pembangunan dan atau pelayanan infrastruktur dibiayai, dilakukan, dan dioperasikan oleh Pemerintah. Dari sudut pandang kualitatif, VfM mengukur dari sudut pandang kelayakan proyek (viability), tingkat kebutuhan/ urgensi proyek (desirability), dan tingkat kemungkinan ketercapaian/keberhasilan proyek (achievability) 6.

Di dalam realisasinya, infrastruktur yang terbangun dan kemudian melayani kepentingan publik harus sesuai dengan output spesifikasi/pelayanan yang direncanakan dengan cara yang paling ekonomis, efektif dan efisien, terlepas dari skema pembiayaan yang dipilih untuk membangunnya. Konsep pencapaian inilah yang disebut sebagai VfM7. Indikator ekonomis sebagai pencapaian costs of inputs yang paling minimal, sedangkan efisiensi digambarkan sebagai pengaturan inputs yang paling minimal untuk mencapai outputs yang telah ditentukan, dan efektifitas mengacu kepada tingkat keberhasilan output dalam mencapai outcome dari sebuah program/proyek. Secara ringkas, pemahaman ini menjadi dasar bagi Burger dan Hawkesworth (2011)8 dan National Audit Office (2009)9, yang menyimpulkan bahwa VfM merupakan tingkat pencapaian maksimal dari sebuah outcome proyek dari setiap biaya input yang dikeluarkan. VfM ini berguna sebagi sumber informasi yang akan digunakan Pemerintah sebagai bahan dalam pengambilan keputusan mengenai skema pembiayaan mana yang akan diambil guna menyediakan infrastruktur tertentu10.

Pelaksanaan VfM di Indonesia dan Perbandingan di beberapa Negara

Di beberapa negara maju, khu-susnya di eropa yang dikenal sebagai pencetus proyek kerja sama Pemerintah dan swasta (Inggris, Belanda, Jerman), uji VfM dilakukan sebelum penentuan skema pengadaan proyek. Di uji VfM dimaksud, akan dianalisa apakah proyek tertentu memang menawarkan VfM, dan kemudian sesuai untuk dikerja samakan dengan pihak swasta dengan kondisi bahwa VfM yang ditawarkan memberikan VfM lebih tinggi dibandingkan pengadaan tradisional yang risiko dan pembiayaannya ditanggung sepenuhnya oleh Pemerintah. Penghitungan riil dari VfM kemudian dilakukan setelah proyek selesai konstruksi dan mulai melayani masyarakat. Data historis yang ada menyebutkan bahwa di Inggris, hasil survei National Audit Office (2009)11 menyebutkan bahwa dari proyek yang berdasarkan uji VfM diputuskan menggunakan skema pelibatan swasta (Private Finance Initiative-PFI), pada kenyataannya 69% dari proyek-proyek tersebut diselesaikan tepat waktu dan 65% diantaranya tepat biaya. Studi yang lain (Raisbeck, Duffield, dan Xu, 2010) juga menegaskan konklusi yang sama untuk Australia: proyek-proyek KPS rerata 3,4% lebih cepat dari rencana sementara non KPS 23,5% lebih lambat dari rencana12.

Di Indonesia, konsep VfM masih merupakan konsep baru dalam konteks studi mengenai pembangunan dan penyelenggaraan infrastruktur publik. VfM belum menjadi basis dasar untuk membangun justifikasi dan rasionalitas terhadap pemilihan skema penyediaan infrastruktur. Praktek yang selama ini terjadi, kebijakan stakeholder untuk memutuskan penggunaan suatu skema pembangunan, lebih didorong karena stigma yang melekat kepada masing-masing skema tersebut. Sebagai contoh, proyek yang diajukan dengan skema kerja sama Pemerintah dan swasta, akan dilatarbelakangi semata karena keterbatasan pendanaan Pemerintah (APBN/D), sehingga swasta diminta untuk terlibat. Studi sekarang belum banyak menyentuh isu-isu VfM, atau setidaknya efisiensi atau penghematan keseluruhan biaya siklus hidup proyek. Kelemahan basis dasar ini akan membuat pembahasan proyek pada tahap-tahap berikutnya akan cukup menghadapi tantangan dan mengancam tujuan penyediaan infrastruktur yang efektif dan efisien.

Metode VfM Kuantitatif

Skema pembangunan infrastruktur yang dipilih Pemerintah, secara sederhana harus memberikan keuntungan dalam dua hal yaitu biaya pembangunan (project cost) dan waktu penyelesaian proyek13. Hal ini berarti apabila biaya proyek lebih dinilai lebih kecil dan waktu penyelesaian proyek lebih cepat jika proyek diserahkan kepada sektor swasta, Pemerintah akan memilih skema kerja sama Pemerintah dan swasta sebagai skema pengadaan infrastruktur. Efisiensi biaya dan waktu pengerjaan ini sangat mungkin dipenuhi oleh sektor swasta karena inovasi dan teknologi yang diperoleh dari hasil proses research and development yang menjadi kunci going concern business.

Untuk mengukur parameter ini akan digunakan metode VfM kuantitatif dengan menggunakan PSC (Public Sector Comparator), yang pada substansinya akan memperbandingkan antara biaya siklus hidup proyek (project life cycle) satu proyek apabila dibangun dengan dana publik dan apabila menggunakan skema pelibatan swasta. Biaya siklus hidup ini termasuk biaya pembangunan proyek (construction cost) sampai dengan biaya operasional dan perawatan selama suatu waktu konsesi tertentu. Studi PSC dilakukan oleh sektor publik pada awal siklus pembangunan infrastruktur yaitu pada tahap project development, dengan cara-cara sebagai berikut :

  1. Functional brief development, yang menentukan cakupan layanan infrastruktur yang diberikan kepada masyarakat, fisik bangunan infrastruktur yang diperlukan untuk delivery layanan, dan keterkaitan antar fungsi di dalam infrastruktur secara terintegrasi. Hasil dari studi ini menjadi dasar penentuan desain teknis dan spesifikasi keluaran layanan yang harus dipenuhi oleh sektor swasta dalam kontrak kerja sama.
  2. User group input, hasil studi dari functional brief development dikomunikasikan dengan para stakeholders terkait melalui seminar maupun lokakarya untuk mendapat masukan, kritik dan saran, terutama untuk menangkap ide-ide dan gagasan pengembangan layanan infrastruktur ke depannya.
  3. Concept design, merupakan penyempurnaan dari studi functional brief development yang telah mendapatkan masukan pada kegiatan User Group Input
  4. Market sounding, concept design yang dihasilkan sektor publik kemudian diperkenalkan kepada sektor swasta guna menangkap tanggapan dari pasar.

Berdasarkan hasil dari proses tersebut, sektor publik kemudian menyusun spesifikasi keluaran layanan (output specification) dan rencana matrik alokasi dan pembagian risiko proyek, dimana didalamnya terdapat unsur-unsur sebagai berikut:

  1. Risiko yang bisa ditransfer ke swasta (transferable risk); berupa risiko proyek yang ditransfer ke sektor swasta.
  2. Risiko yang tetap ditanggung Pemerintah (retained risk); berupa risiko proyek yang diambil oleh sektor publik.
  3. Faktor kompetitif yang harus di netralkan (competitive neutrality; penyesuaian keunggulan kompetitif (competitive advantage) maupun kelemahan komparatif (competitive disadvantage) yang dimiliki oleh sektor publik dalam pembangunan infrastruktur. Keunggulan kompetitif pemerintah dapat berupa kebebasan pajak, sedangkan kelemahan sektor publik terkait dengan mekanisme pelaporan kepada masyarakat dan parlemen.
  4. Biaya Konstruksi (Raw PSC base costing); berupa biaya pembangunan proyek dengan skema pendanaan Pemerintah, yang terdiri dari biaya modal dan biaya operasional, baik langsung maupun tidak langsung yang terkait dengan pembangunan, pemilikan, pemeliharaan, dan pelayanan kepada masyarakat dalam jangka waktu tertentu sesuai acuan waktu konsesi, dan sesuai dengan persyaratan kinerja (performance standard) yang telah diatur di dalam spesifikasi keluaran layanan (output specification).

Untuk lebih jelas dalam memahami konsep PSC dan VfM, Department of Treasury and Finance14  memberikan gambaran sebagaimana terdapat pada Tabel 1.

Penilaian Value for Money

Tabel 1 memberikan informasi bahwa Pemerintah mempunyai Net Present Cost (NPC) PSC sebesar 152 yang menjadi parameter acuan (benchmark) guna menentukan skema pembangunan infrastruktur. Apabila dalam project brief didapat indikasi minat investor untuk membangun proyek bersangkutan dengan biaya lebih dari 152 atau lebih kecil dari 152 namun meminta alokasi risiko yang berlebihan kepada Pemerintah (nonconforming bids), maka keputusan untuk melelang proyek dengan skema kerja sama Pemerintah dan swasta patut dipertimbangkan.

Selanjutnya, tabel tersebut juga memberikan informasi bahwa investor D, E dan F, meskipun mempunyai NPC proyek lebih kecil dari 152. Namun demikian, para investor ini meminta agar alokasi risiko dari design and conctruction, operations dan maintenance tetap berada dan menjadi tanggung jawab Pemerintah (retained risks). Hal tersebut mengindikasikan bahwa dari sudut pandang Pemerintah, penawaran yang diajukan investor D, E dan F akan membuat proyek tidak mempunyai VfM. Karena sifat natural dari swasta yang lebih efisien dalam desain dan konstruksi proyek, tidak berani mereka ambil risikonya.

Lebih lanjut, Tabel 1 memberikan data bahwa terdapat investor A, B, dan C yang mempunyai NPC sebesar 125, 145, dan 135 secara berurutan dan dapat menerima alokasi risiko dari design and conctruction, operations dan maintenance. VfM proyek ini bagi Pemerintah masing-masing sebesar, investor A = 27 (152-125), investor B = 7 (152-145) dan investor C = 17 (152-135). Dari perbandingan ini, penawaran dari Investor A memberikan nilai VfM yang paling maksimal, diikuti oleh Investor C dan Investor B.

Metode VfM Kualitatif

Sebagaimana telah diuraikan, metode kuantitatif memberikan ukuran yang cukup jelas dalam VfM dilihat dari tolok ukur harga (monetary value). Namun demikian, penerapan VfM ini menurut beberapa studi juga sebaiknya memperhatikan kepada dimensi tolak ukur kuantitatif berupa pembagian alokasi risiko proyek yang sesuai dan penyusunan standar pelayanan infrastruktur (output specification) yang tepat. Jadi, di dalam analisis VfM, harga bukan satu-satunya parameter yang dilihat, namun juga diperhatikan pembagian alokasi proyek yang ideal dan standar pelayanan yang dijanjikan. Berangkat dari kebutuhan ini, maka dikembangkan studi kualitatif VfM yang meliputi asesmen aspek kelayakan proyek (viability), tingkat kebutuhan/urgensi proyek (desirability), dan tingkat kemungkinan ketercapaian atau keberhasilan proyek (achievability)15. Studi dilakukan dengan penekanan aspek kualitatif, dimana dibangun dengan wawancara dan pendalaman melalui focus group discussion, serta metode kualitatif lainnya. Dimensi aspek kelayakan proyek (viability) yang dirumuskan adalah seberapa besar kelayakan proyek ini dilaksanakan dengan suatu modalitas penyediaan infrastruktur. Apakah ada perbedaan tingkat kelayakan apabila proyek dibangun dengan skema public atau dengan skema pelibatan swasta. Sedangkan aspek tingkat kebutuhan/urgensi proyek (desirability) dibangun dengan ruang lingkup untuk mengetahui seberapa besar keinginan seluruh stakeholders terhadap suatu modalitas penyediaan infrastruktur dalam suatu proyek tertentu dan tingkat kebutuhan dan urgensi ketersediaan layanan infrastruktur. Aspek kemungkinan ketercapaian atau keberhasilan proyek (achievability), melihat seberapa besar tujuan proyek dapat dicapai dengan suatu modalitas penyediaan infrastruktur guna mencapai?16

Studi VfM di Indonesia

Di Indonesia, framework pengujian VfM dalam pemilihan modalitas sudah dikembangkan oleh Komite Percepatan Pembangunan Infrastruktur Prioritas (KPPIP) untuk proyek-proyek prioritas. Metode Uji VfM dilakukan dengan menitikberatkan pada risiko yang ditransfer kepada swasta, dimana proyek yang punya VfM tinggi adalah proyek yang bisa optimal mentransfer risiko kepada badan usaha. Dimensi pengukuran yang dipakai antara lain, persyaratan teknologi proyek, persyaratan efisiensi operasional, persyaratan tingkat layanan pelanggan dan persyaratan inovasi komersial. Sebuah daftar periksa kualitatif telah disusun oleh KPPIP untuk mengindikasikan adanya nilai tambah apabila menggunakan modalitas penyediaan infrastruktur yang melibatkan badan usaha.

Konsep ini dilanjutkan untuk disempurnakan oleh IIGF Institute, dimana di dalam risetnya, VfM di definisikan sebagai nilai kemanfaatan maksimum dan berkelanjutan yang dapat dihasilkan oleh biaya-siklus hidup proyek tertentu atau nilai kemanfaatan tertentu yang dihasilkan dari biaya-siklus-hidup proyek terendah. Sedangkan Uji VfM adalah suatu metode analisis untuk menilai apakah biaya siklus hidup proyek yang telah ditetapkan dapat memberikan kemanfaatan yang maksimum dan berkelanjutan atau apakah suatu kemanfaatan yang telah ditetapkan dapat dihasilkan dari biaya siklus hidup proyek yang terendah17. Studi tersebut berhasil memetakan faktor pendorong kunci konsep VfM di Indonesia yang dapat dilihat pada Tabel 2.

 

Kesimpulan yang didapat dari studi tersebut menyebutkan bahwa aspek desirability adalah kriteria yang memiliki tingkat kepentingan tertinggi dengan bobot 42,15 % diikuti dengan achievability dengan bobot 34,67 % dan viability dengan bobot 23,18 %. Hal ini memberikan gambaran bahwa Aspek Tingkat Kebutuhan (desirability) suatu modalitas penyediaan infrastruktur dalam suatu proyek merupakan faktor terpenting dalam memilih modalitas. Sedangkan Aspek Kelayakan (viability) suatu modalitas penyediaan infrastruktur merupakan kriteria yang memiliki bobot kepentingan terendah. Sedangkan dilihat dari faktor pendorong kunci secara individu, dapat dilihat pada tabel 3, bahwa dukungan politis yang kuat menjadi faktor terpenting guna menentukan VfM kuantitatif, diikuti dengan alokasi risiko, dan kerangka peraturan.

Faktor individu-individu tersebut dapat menjadi parameter kuantitatif untuk mengukur dan menentukan skema pendanaan yang paling tepat untuk membangun suatu proyek infrastruktur dengan cara mengatribusikan faktor-faktor tersebut pada masing-masing skema pendanaan, baik APBN/D, BUMN, atau Swasta. Isian atribusi faktor tersebut kemudian disebarkan kepada pemangku kepentingan terkait untuk kemudian selanjutnya dapat diolah datanya untuk melihat preferensi para pemangku kepentingan tersebut dalam melihat skema pendanaan yang paling tepat untuk satu proyek infrastruktur.

Kesimpulan

Penentuan skema yang paling tepat untuk pembangunan infrastruktur menjadi hal krusial yang menjadi tanggung jawab Pemerintah. Hal ini dikarenakan, keberhasilan pencapaian tujuan pembangunan infrastruktur tersebut terpengaruh dari skema yang dipilih. Salah satu metode untuk memilih skema tersebut adalah dengan menggunakan metodologi VfM, baik kuantitatif maupun kualitatif. Konsep VfM ini dapat diadopsi oleh Indonesia di dalam proses pengambilan keputusan penetapan skema pembangunan infrastruktur. Metode ini akan membantu para pengambil keputusan untuk mempertimbangkan dan memilih skema yang tepat untuk membangun infrastruktur yang sesuai dengan konteks di Indonesia. Dengan demikian, diharapkan kebijakan yang diambil akan berkualitas, dan berimplikasi positif pada pelaksanaan pembangunan dan operasionalisasi proyek infrastruktur, sehingga dapat mencapai tujuannya yaitu melayani masyarakat dengan manfaat yang sebesar-besarnya.

 

Catatan kaki:

  1. http://nasional.kompas.com/ read/2014/05/21/0754454/.Nawa.Cita.9.Agenda.Prioritas.JokowiJK  
  2. http://news.liputan6.com/ read/336442/presiden-sbyluncurkan-masterplan-mp3ei
  3. http://soeharto.co/ jejak-presiden-soehartodalam-peresmian-proyekpembangunan
  4. http://www.politik.lipi. go.id/kolom/kolom-1/politiklokal/1107-hubungan-kerja sama-Pemerintah-denganpihak-swasta-dalampembangunan-infrastruktur-diindonesia
  5. http://www.dtf.vic.gov.au/ Publications/InfrastructureDelivery-publications/ Partnerships-Victoria/PartnershipsVictoria-public-sectorcomparator-Technical-note
  6. http://www.pppi.ru/sites/all/themes/pppi/img/Value%20For%20 Money%20assessment%20guide. pdf
  7. Diamond, J. (2005). Establishing a performance management framework for government, Presupuesto y Gasto Pu´blico, 40: 159–183
  8. Burger, P. and Hawkesworth, I. (2011). “How to attain value for money: Comparing PPP and raditional infrastructure public procurement.” OECD Journal of Budgeting, Vol.2011/1, 1-56.
  9. https://www.nao.org.uk/report/ examining-the-value-for-moneyof-deals-under-the-privatefinance-initiative/
  10. Raisbeck, P., Duffield, C., and Xu, M. (2010). “Comparative performance of PPPs and traditional procurement in Australia.” Construction Management and Economics, Vol.28, No. 4, 345-359.
  11. Idem
  12. Idem
  13. Jagger, Norm. (2012). PPP : The best option for Queensland social infrastructure?. Public Infrastructure Bulletin. Vol.1 Issue 8. Article
  14. http://www.dtf.vic.gov.au/ Publications/InfrastructureDelivery-publications/ Partnerships-Victoria/ Partnerships-Victoria-publicsector-comparator-Technicalnote
  15. http://www.pppi.ru/sites/ all/themes/pppi/img/ Value%20For%20Money%20 assessment%20guide.pdf
  16. Laporan Riset VfM Kuantitatif, IIGF Institute, 2015
  17. Idem
  18. Idem

Penulis: Eko Nur Surachman, Widyaiswara PKN STAN, BPPK