Pentingnya Peran PDF dalam Skema KPBU


Oleh: Hasrul, Kasi Penyiapan Proyek Sektor IV, Dit. PDPPI, DJPPR

Pendahuluan

Pembangunan infrastruktur telah menjadi salah satu program prioritas Pemerintahan Presiden Joko Widodo. Berdasarkan Rencana Pembangunan Jangka Menegah Nasional (RPJMN) Tahun 2015-2019, pembangunan infrastruktur tersebut diperkirakan membutuhkan pendanaan sebesar Rp5.519,4 triliun. Dari total kebutuhan pendanaan tersebut, APBN hanya mampu mendanai sebesar 40% dan sisanya akan didanai antara lain melalui BUMN dan Kerja sama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU). Hal ini menunjukkan bahwa APBN saat ini belum mampu mendanai seluruh kebutuhan investasi infrastruktur sehingga perlu membuka pintu untuk partisipasi swasta dalam penyediaan infrastruktur guna menyediakan layanan masyarakat yang pada hakikatnya merupakan kewajiban Pemerintah.

Peran PDF

Untuk mendorong partisipasi swasta dalam penyediaan infrastruktur, Pemerintah telah mengeluarkan beberapa kebijakan dan regulasi yang diharapkan dapat memberikan insentif kepada swasta dan pemilik proyek/Penanggung Jawab Proyek Kerja sama (PJPK). Kebijakan tesebut antara lain penyediaan Fasilitas Penyiapan Proyek dan Pendampingan Transaksi (Fasilitas PDF), Dana Dukungan Kelayakan/Viability Gap Fund (VGF), Penjaminan, dukungan pendanaan lahan untuk proyek strategis melalui Lembaga Manajemen Aset Negara (LMAN), dan pembentukan Komite Percepatan Pembangunan Infrastruktur Prioritas. Regulasi yang telah ditetapkan antara lain Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 38 Tahun 20015 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU) dalam Penyediaan Infrastruktur (Perpres 38/2015) dan Perpres Nomor 75 Tahun 2014 tentang Percepatan Penyediaan Infrastruktur Prioritas.

Dengan adanya beberapa kebijakan dan regulasi tersebut, hingga saat ini Pemerintah Indonesia telah berhasil mentransaksikan 14 (empat belas) proyek KPBU berdasarkan Perpres 38/20151. Proyekproyek tersebut antara lain Proyek KPBU SPAM Umbulan dan Proyek KPBU Palapa Ring yang terdiri dari tiga paket yaitu Paket Barat, Paket Tengah dan Paket Timur. Proyek KPBU SPAM Umbulan adalah proyek pembangunan infrastrutur pelayanan air minum yang meliputi pembangunan infrastruktur sistem produksi, sistem transmisi dan sistem offtake. Proyek tersebut mempunyai perkiraan capex sebesar Rp2,05 trilliun dan dikerja samakan dengan masa konsesi selama 25 tahun2. Proyek KPBU SPAM Umbulan memperoleh Dana Dukungan Kelayakan sebesar Rp818 miliar. Selain itu, Pemerintah Provinsi Jawa Timur selaku PJPK juga mendapatkan Fasilitas PDF dalam proses penyiapan dan transaksi proyek tersebut. Berbeda dengan Proyek KPBU SPAM Umbulan yang merupakan proyek Pemerintah Daerah dengan skema Pengguna Membayar (User Payment), Proyek KPBU Palapa Ring merupakan proyek yang dimiliki oleh Pemerintah Pusat dhi. Kementerian Komunikasi dan Informatika dengan skema Pembayaran Ketersediaan Layanan (Availability Payment). Proyek tersebut meliputi pembangunan dan pemeliharaan infrastruktur telekomunikasi broadband dengan menggunakan fiber optic di Indonesia bagian Barat, Tengah dan Timur. Ketiga paket proyek tersebut mempunyai perkiraan capex secara berturut-turut sebesar Rp1,28 trilliun, Rp1,38 trilliun dan Rp5,13 trilliun dan dikerjasamakan dengan masa konsesi selama 15 (lima belas) tahun3. Dalam proses penyiapan dan transaksi, Menteri Komunikasi dan Informatika selaku PJPK juga mendapatkan Fasilitas PDF dari Kementerian Keuangan.

Fasilitas PDF

Fasilitas PDF yang diberikan kepada Proyek KPBU SPAM Umbulan dan Proyek KPBU Palapa Ring merupakan contoh wujud nyata komitmen Pemerintah Pusat melalui Kementerian Keuangan dalam mendukung kebijakan penyediaan infrastruktur melalui skema KPBU. Fasilitas PDF merupakan implementasi dari mandat Perpres 75/2014 kepada Menteri Keuangan. Pelaksanaan Fasilitas PDF diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 265/PMK.08/2015 tentang Fasilitas Penyiapan Proyek dan Pelaksanaan Transaksi Proyek Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur (PMK 265/2015). Berdasarkan PMK 265/2015, Pelaksanaan Fasilitas PDF dibiayai sepenuhnya dari APBN dan pembiayaan tersebut bersifat belanja. Fasilitas PDF dilaksanakan oleh Direktorat Pengelolaan Dukungan Pemerintah dan Pembiayaan Infrastruktur (Direktorat PDPPI) yang berada dibawah Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko (DJPPR). Apabila dipandang lebih efektif dan efisien, maka pelaksanaan Fasilitas PDF dapat ditugaskan kepada BUMN. Fasilitas PDF melalui penugasan BUMN ini merupakan bentuk pelaksanaan fasilitas yang dilakukan pada Proyek KPBU SPAM Umbulan dan Proyek KPBU Palapa Ring. Hubungan kontraktual dalam skema Fasilitas PDF dengan penugasan BUMN dapat dilihat pada gambar berikut.

Dalam pelaksanaannya, Fasilitas PDF mempunyai dua lingkup yaitu Penyiapan Proyek dan Pendampingan Transaksi. Lingkup Penyiapan Proyek utamanya menghasilkan output berupa kajian prastudi kelayakan beserta semua dokumen pendukung lain termasuk perizinan, dokumen legal dan peraturan yang diperlukan sementara lingkup Pendampingan Transaksi mempunyai kegiatan yang utamanya mendampingi dalam proses transaksi hingga tercapainya perolehan pembiayaan dengan output berupa beberapa dokumen legal yang telah ditandatangani. Kedua lingkup tersebut merupakan bagian dari proses proyek KPBU yang terdiri dari tahap perencanaan, penyiapan dan transaksi sebagaimana dijelaskan pada gambar dibawah ini.

Besarnya komitmen Kementerian Keuangan dalam menyediakan dan membiayai Fasilitas PDF yang terstruktur dan tertata menunjukkan bahwa Fasilitas PDF mempunyai peranan penting bagi PJPK dan juga bagi Kementerian Keuangan selaku pengelola fiskal, yaitu sebagai instrumen mitigasi risiko dan standarisasi proses optimalisasi Dukungan Pemerintah.

Fasilitas PDF sebagai Instrumen Mitigasi Risiko

Peran penting Fasilitas PDF sebagai instrumen mitigasi risiko terkait erat dengan salah satu value skema KPBU yaitu transfer risiko. Skema KPBU adalah kontrak jangka panjang antara Pemerintah dan swasta dalam penyediaan aset publik atau layanan dimana swasta menanggung risiko yang signifikan dan tanggung jawab pengelolaan dengan memperoleh kompensasi berdasarkan kinerjanya4. Dalam skema KPBU, Pemerintah dapat mentransfer risiko tertentu kepada pihak swasta dimana pembagian/alokasi risiko tersebut akan tertuang dalam perjanjian KPBU. Transfer risiko dilakukan berdasarkan prinsip bahwa risiko harus dikelola oleh pihak yang mempunyai kemampuan terbaik untuk mengelola risiko tersebut. Atas risiko yang ditransfer, swasta memperoleh kompensasi dalam bentuk premium yang tercermin dalam tingkat pengembalian investasi yang diharapkan oleh swasta (expected rate of return). Semakin tinggi risiko suatu proyek, maka semakin tinggi pula tingkat pengembalian investasi yang diharapkan oleh swasta.

Dalam perjanjian KPBU, beberapa risiko yang dapat ditransfer oleh Pemerintah kepada swasta antara lain risiko keterlambatan jadwal konstruksi (construction risk), risiko meningkatnya biaya konstruksi (overrun cost risk), risiko kesalahan desain (design risk), risiko uji operasi, dan risiko teknologi5. Namun demikian, tidak semua risiko dapat ditransfer kepada swasta. Adapun risiko yang tetap menjadi tanggung jawab Pemerintah antara lain risiko kegagalan penetapan awal tarif, risiko berkurangnya kuantitas dan kualitas input, dan risiko gagal atau terlambat memperoleh persetujuan6. Dalam hal risiko yang ditanggung Pemerintah tersebut terjadi, maka Pemerintah akan memberikan kompensasi keuangan kepada swasta atas kerugian yang diderita swasta sebagai dampak keuangan (financial impact) dari terjadinya risiko tersebut. Untuk mengantisipasi hal ini, Fasilitas PDF mempunyai peranan penting dalam memastikan faktor-faktor risiko yang menjadi tanggung jawab Pemerintah teridentifikasi dan teralokasi dengan benar sehingga Pemerintah dapat terhindar dari kewajiban keuangan yang mungkin terjadi atas risiko yang menjadi tanggung jawab Pemerintah.

Bagaimana Fasilitas PDF memastikan faktor-faktor risiko teridentifikasi dan teralokasi dengan benar tercermin pada lingkup fasilitas dan output-ouput yang akan dihasilkan oleh Fasilitas PDF. Proses identifikasi risiko dilakukan pada kegiatan penyusunan kajian prastudi kelayakan dan disajikan dalam satu bab tersendiri yang menjelaskan risiko-risiko yang ada pada suatu proyek yang meliputi indentifikasi risiko dan penilaian risiko. Setelah risiko teridentifikasi dalam tahap penyiapan proyek, Fasilitas PDF juga berperan dalam membantu PJPK memastikan risiko yang telah teridentifikasi dialokasikan dengan tepat dalam perjanjian KPBU yang dilakukan melalui pendampingan PJPK pada proses lelang pada lingkup transaksi.

Sebagai contoh, salah satu kegiatan dalam penyusunan output Fasilitas PDF yang memitigasi risiko tarif pada proyek KPBU sektor air adalah identifikasi atau penentuan tarif. Besaran tarif merupakan salah satu faktor risiko atas risiko gagalnya penetapan awal tarif. Dalam sektor air seperti proyek Sistem Penyediaan Air Minum (SPAM), penentuan tarif melibatkan beberapa kegiatan yaitu pelaksanaan Real Demand Survey (RDS), perhitungan capital expenditures (capex) dan operational expenditures (opex), serta pendampingan pengajuan Dukungan Pemerintah (bila diperlukan). Ketiga kegiatan tersebut merupakan kegiatan yang masuk dalam lingkup Fasilitas PDF pada Proyek KPBU SPAM Umbulan dan Proyek KPBU SPAM Bandar Lampung7 . Masing-masing kegiatan tersebut memberikan input dari perspektif yang berbeda dalam penentuan tarif. Kegiatan RDS memberikan informasi perkiraan tarif dari sisi permintaan (demand) sementara kegiatan perhitungan capex dan opex memberikan informasi perkiraan tarif dari sisi penawaran (supply). Dalam hal terdapat gap antara kedua informasi tersebut yang mengindikasikan adanya kebutuhan Dukungan Pemerintah, maka kegiatan pendampingan pengajuan Dukungan Pemerintah akan memastikan adanya komitmen dukungan Pemerintah dari instansi terkait sehingga tarif dari sisi permintaan (demand) dan penawaran (supply) dapat bertemu dan menjadi tarif yang akan ditetapkan dalam proses transaksi. Pelaksanaan ketiga kegiatan tersebut melibatkan banyak proses dan membutuhkan bantuan konsultan/tenaga ahli di bidang hukum, teknis, dan keuangan.

Real Demand Survey (RDS) adalah kegiatan yang termasuk dalam lingkup Fasilitas PDF yang bertujuan untuk mendapatkan beberapa informasi yang terkait dengan preferensi masyarakat terhadap layanan dari sarana infrastruktur yang akan disediakan, khususnya infomasi mengenai kebutuhan masyarakat. Beberapa informasi yang digali dalam kegiatan ini antara lain kualitas layanan yang diharapkan, kemampuan membayar masyarakat (ability to pay), kemauan membayar masyarakat (willingness to pay), dan kemauan untuk menggunakan layanan air (willingness to connect). Dalam pelaksanaan kegiatan RDS, Fasilitas PDF akan menyediakan konsultan teknis yang akan membantu PJPK dalam menyusun metode pelaksanaan RDS, pelaksanaan survey, dan pengolahan data hasil survey. Informasi WTP dan ATP yang dihasilkan kegiatan RDS menjadi dasar dalam penentuan perkiraan tarif dari sisi masyarakat atau dari sisi permintaan (demand). Selain itu, informasi yang terkait dengan preferensi kebutuhan masyarakat akan menjadi input dalam penyusunan kajian teknis dalam rangka perhitungan capex dan opex.

Pelaksanaan perhitungan capex dan opex dilakukan melalui penyusunan kajian teknis dan kajian keuangan. Dalam penyusunan kajian teknis, Fasilitas PDF akan menyediakan konsultan teknis yang akan membantu PJPK dalam membuat desain dasar teknis (basic design). Berdasarkan kajian basic design, konsultan teknis Fasilitas PDF akan menyusun perkiraan capex dan opex. Dengan menggunakan informasi capex dan opex serta dengan mempertimbangkan tingkat pengembalian (IRR) yang berlaku pada industri sektor air, Fasilitas PDF melalui konsultan keuangan akan membantu PJPK untuk menentukan perkiraan tarif dari sisi penawaran (supply). Tarif ini merupakan harga jual atas layanan air dimana dengan harga tersebut PJPK dapat memastikan pengembalian investasi kepada badan usaha termasuk marjin (keuntungan) yang wajar.

Dalam hal perkiraan tarif dari kegiatan RDS lebih rendah dari perkiraan tarif dari perhitungan capex dan opex yang berarti bahwa tarif yang dapat dijangkau masyarakat lebih rendah dari tarif yang merupakan harga jual, maka Fasilitas PDF akan mendampingi PJPK untuk memperoleh Dukungan Pemerintah. Dalam pelaksanaannya, Fasilitas PDF melalui konsultan teknis, keuangan dan legal akan membantu PJPK dalam menyiapkan kajian dan persyaratan yang diperlukan dalam memperoleh Dukungan Pemerintah tersebut. Dalam hal diperlukan, Fasilitas PDF dapat memfasilitasi rapat koordinasi dalam rangka memperoleh komitmen kementerian/lembaga terkait untuk memberikan Dukungan Pemerintah yang diharapkan dapat mengurangi biaya investasi badan usaha (capex) sehingga perkiraan tarif yang dapat dijangkau masyarakat dapat bertemu dengan perkiraan perkiraan tarif yang merupakan harga jual. Dengan menggunakan hasil kegiatan RDS, perhitungan capex dan opex serta pendampingan perolehan Dukungan Pemerintah, penetapan tariff yang merupakan salah satu faktor risiko tarif oleh PJPK melalui Fasilitas PDF dapat dilakukan dengan benar dan prudent. Sehingga, dengan adanya Fasilitas PDF, diharapkan PJPK sebagai bagian dari Pemerintah dapat semaksimal mungkin terhindar dari kewajiban finansial yang diakibatkan oleh terjadinya risiko yang terkait dengan tarif seperti risiko kegagalan penetapan awal tarif.

Fasilitas PDF sebagai Standarisasi Proses Optimalisasi Dukungan Pemerintah

Peraturan Menteri Keuangan Nomor 265 Tahun 2015 menegaskan bahwa tujuan Fasilitas PDF adalah untuk menyelaraskan/mengintegrasikan proses penyediaan dukungan Kementerian Keuangan dalam satu proses yang efektif serta efisien dan menyusun standar kajian atau dokumen penyiapan dan transaksi proyek KPBU yang mampu menarik minat investor. Tujuan tersebut dicapai melalui standarisasi proses penyiapan dan transaksi proyek KPBU baik dari sisi dokumen, metode, dan prosesnya. Dokumen yang terstandar antara lain meliputi dokumen kajian prastudi kelayakan, dokumen peraturan (Surat Keputusan Penugasan BUMN/ BUMD, Peraturan Daerah), dan dokumen legal (perjanjian). Metode yang terstandar seperti metode pelaksanaan RDS, metode penentuan tarif dan metode penentuan besaran Dukungan Pemerintah. Proses yang terstandar seperti proses pengajuan dukungan Pemerintah, proses evaluasi permohonan dukungan Pemerintah, proses penjajakan minat pasar (market sounding dan market consultation), dan proses lelang/transaksi.

Dari sisi penyediaan fasilitas Kementerian Keuangan, standarisasi dokumen, metode dan proses dalam penyiapan dan transaksi proyek KPBU diharapkan dapat memastikan dukungan Pemerintah diberikan pada besaran dan kombinasi yang optimal dengan mempertimbangkan opsi dukungan Pemerintah yang tersedia. Dukungan Pemerintah yang dapat diberikan pada proyek KPBU antara lain Dana Dukungan Kelayakan, penjaminan, dukungan teknis dari kementerian sektor terkait, dan penyediaan lahan. Sebagaimana dijelaskan pada contoh indentifikasi risiko tarif pada sektor air sebelumnya, Fasilitas PDF akan mendampingi PJPK untuk memperoleh dukungan Pemerintah dalam hal tarif yang dapat dijangkau masyarakat lebih rendah dari tarif harga jual yang diperoleh dari perhitungan capex dan opex. Dalam mendampingi PJPK, Fasilitas PDF akan menyediakan konsultan keuangan yang akan menghitung semua potensi dukungan Pemerintah yang dapat diberikan dalam suatu kombinasi yang optimal melalui metode dan proses yang terstandar.

Selain itu, standardisasi dokumen, metode dan proses dalam penyiapan dan transaksi proyek KPBU diharapkan dapat menarik minat calon investor karena standarisasi tersebut memberikan kepastian proses dan waktu kepada calon investor. Dengan banyaknya minat calon investor, diharapkan proses transaksi proyek KPBU melalui Fasilitas PDF dapat menjadi lebih kompetitif. Dalam hal suatu proyek KPBU memperoleh dukungan Pemerintah khususnya Dana Dukungan Kelayakan dimana dukungan tersebut menjadi parameter lelang, maka proses transaksi proyek KPBU yang kompetitif membuat kontribusi dukungan Pemerintah menjadi lebih optimal.

Dengan adanya metode dan proses yang terstandar dalam perhitungan kebutuhan dukungan Pemerintah serta proses transaksi yang kompetitif, Fasilitas PDF diharapkan dapat mengoptimalkan dukungan Pemerintah yang diberikan pada suatu proyek KPBU.

Penutup

Demikian peran penting Fasilitas PDF dalam penyediaan infrastruktur melalui skema KPBU. Bagi PJPK, Fasilitas PDF mempunyai peranan penting dalam pelaksanaan indentifikasi dan alokasi risiko yang benar dan prudent sehingga PJPK dapat seminimal mungkin terhindar dari kewajiban keuangan yang timbul karena terjadinya risiko yang menjadi tanggung jawab PJPK. Sementara itu, bagi Kementerian Keuangan selaku pengelola fiskal, Fasilitas PDF mempunyai peranan penting dalam mengoptimalkan dukungan Pemerintah yang bersumber dari APBN.

 

Catatan kaki:

  1. Data project pipeline pada Direktorat Pengelolaan Dukungan Pemerintah dan Pembiayaan Infrastruktur.
  2. Kajian Prastudi Kelayakan Proyek KPBU SPAM Umbulan.
  3. Kajian Prastudi Kelayakan Proyek KPBU Palapa Ring Paket Barat, Tengah dan Timur
  4. http://ppp.worldbank.org/ public-private-partnership/ overview/what-are-publicprivate-partnerships
  5. Acuan Alokasi Risiko PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia Tahun 2014
  6. Acuan Alokasi Risiko PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia Tahun 2014.
  7. Rencana kerja Fasilitas PDF pada Proyek KPBU SPAM Umbulan dan Proyek KPBU SPAM Bandar Lampung