Jl. Dr.Wahidin Raya No 1 Jakarta 10710
Indonesia   -   English

Mengoptimalkan Peran KPBU dalam Penurunan NRW: Sebuah Strategi untuk Layanan Air Minum yang Lebih Baik

Penulis: Deni Putra Maharta
Pembimbing: Slamet Rona Ircham

NRW

Ilustrasi gambar pipa air

Sebagai negara kepulauan, Indonesia memiliki banyak tantangan dalam penyediaan layanan air minum untuk seluruh masyarakat. Kondisi geografis yang beragam berpengaruh pada metode pengelolaan dan distribusi air kepada masyarakat. Adanya perubahan iklim juga berdampak pada ketersediaan dan kualitas sumber air yang digunakan. Pelayanan air minum di Indonesia disediakan oleh perusahaan daerah air minum (PDAM) yang merupakan badan usaha milik daerah (BUMD). Saat ini, telah terdapat 393 BUMD air minum yang tersebar di kota/kabupaten di seluruh Indonesia. Dengan tersebarnya BUMD air minum di hampir seluruh wilayah Indonesia belum dapat menjawab tantangan penyediaan air minum untuk seluruh masyarakat. Hingga saat ini cakupan pelayanan perpipaan di Indonesia masih tergolong rendah yaitu hanya 20,18% dari total penduduk di Indonesia (Perpamsi, 2023).  Sisanya mendapatkan akses air minum melalui air kemasan, sumber air pompa, sumur, dan mata air.

Baca juga: Sudah Sejauh Mana Layanan Akses Air Minum di Indonesia?

Salah satu masalah terbesar yang dihadapi oleh BUMD air minum di Indonesia adalah tingginya tingkat kehilangan air atau yang biasa dikenal dengan istilah Non-Revenue Water (NRW). Berdasarkan buku kinerja BUMD air minum tahun 2023 yang diterbitkan oleh Kementerian PUPR, tingkat NRW nasional pada tahun 2023 mencapai 33,90%. Artinya, dari 100% air yang diproduksi, sepertiganya merupakan air tidak berekening yang mengurangi pendapatan BUMD air minum. Pada akhirnya hal ini berakibat pada kemampuan investasi BUMD air minum untuk memperluas jaringan pelayanan.

Berdasarkan laporan dari Infrastructure Asia, tingginya tingkat NRW di Indonesia menyebabkan kerugian ekonomi yang signifikan yang diperkirakan mencapai USD579 juta per tahun. Selain itu, tingginya kehilangan air menyebabkan layanan penyediaan air minum tidak optimal yang merugikan pelanggan seperti tingginya tarif yang perlu dibayar serta ancaman kontaminasi dari zat-zat asing yang dapat masuk dalam celah kebocoran.

Tingkat NRW dengan Peningkatan Layanan Air Minum

Kehilangan air (NRW) yang dialami oleh BUMD air minum dapat berasal dari kehilangan fisik dan kehilangan komersil. Kehilangan air fisik dapat disebabkan pipa bocor akibat pipa yang menua, tidak ada alat deteksi kebocoran dan belum menerapkan manajemen aset. Sedangkan kehilangan komersial dapat disebabkan meter air pelanggan yang kurang akurat. Penanganan tingkat kehilangan air dapat memberikan dampak langsung terhadap efisiensi dan keberlanjutan sistem. Menurunnya tingkat NRW dapat memberikan dampak langsung kepada kinerja pelayanan BUMD air minum dengan memberikan pendapatan yang lebih tinggi karena air yang terjual lebih banyak. Dari sisi pelanggan pun dapat memperoleh manfaat seperti tarif air yang wajar. Apabila BUMD air minum tidak segera menangani permasalahan ini, kerugian yang dialami akan semakin besar.

 

Dalam laporan yang dirilis oleh ADB (2010), Liemberger menjelaskan bahwa tingginya tingkat NRW menyebabkan rendahnya tingkat efisiensi. Ketika air yang sudah diolah hilang, biaya untuk mengumpulkan, memproses, dan mendistribusikan air menjadi meningkat, sementara pendapatan dari penjualan air menurun. Sering kali, hal ini memaksa perusahaan untuk melakukan investasi besar guna memenuhi permintaan air yang terus bertambah. Pada akhirnya, perusahaan air terjebak dalam lingkaran kejam yang tidak kunjung menyelesaikan masalah utama mereka.

Upaya Penurunan NRW di Indonesia

Dalam menangani NRW, diperlukan komitmen yang besar untuk dapat menjalankan program tersebut dari para pemangku kebijakan dan top management. Program penurunan NRW tidak dapat dilakukan hanya dengan mengganti pipa lama dengan pipa baru tetapi juga memerlukan instalasi teknologi untuk mengidentifikasi kebocoran serta pemantauan yang dilakukan secara berkelanjutan. Kompleksitas pelaksanaan program penurunan NRW tidak memberikan insentif bagi kebanyakan BUMD air minum untuk mendorong pelaksanaan program tersebut. Terlebih lagi dengan investasi yang signifikan untuk menjalankan program penurunan tingkat kehilangan air yang membuat demotivasi BUMD air minum untuk menjalankannya. Dalam laporannya, Infrastructure Asia memberikan penjelasan mengenai financing tools yang dapat digunakan BUMD air minum untuk menjalankan program penurunan NRW yaitu dengan menjalin kerjasama dengan Development Finance Institution (DFI), pembiayaan sektor swasta, dan performance-based contracting.

Di Indonesia, terdapat beberapa program penurunan NRW yang telah dilaksanakan di beberapa BUMD air minum dengan menggandeng development partners. Salah satu program kerjasama yang dilakukan pemerintah Indonesia untuk menurunkan NRW adalah Kemitraan USAID IUWASH PLUS dan SECO. Melalui program ini, Pemerintah Indonesia bekerjasama dengan Amerika Serikat dan Swiss untuk meningkatkan kinerja tujuh PDAM di Jawa Barat dan Jawa Tengah. Proyek ini mendapat dukungan dana sebesar US$4.5 juta dari SECO untuk menerapkan penurunan NRW dan peningkatan efisiensi energi di PDAM tersebut. Tujuan utama dari program ini adalah untuk membantu PDAM memperluas dan meningkatkan layanan, meningkatkan kinerja keuangan, dan mengurangi konsumsi energi. Program yang digagas oleh USAID-SECO tersebut membuahkan hasil dimana kota-kota seperti Depok, Kabupaten Bogor, dan Kabupaten Karawang telah melihat peningkatan yang signifikan dalam pengelolaan sumber daya air dan energi. Melalui program kemitraan USAID-SECO, pendampingan telah dilakukan dalam penyusunan Standard Operating Procedures (SOP), pengurangan non-revenue water, peningkatan efisiensi energi, serta pengembangan Web GIS. Hasilnya, peningkatan kinerja pada PDAM dampingan USAID IUWASH PLUS dapat dilihat dari kenaikan indeks PDAM, yang didorong oleh strategi-strategi seperti pembuatan rencana bisnis, pengembangan GIS, dan implementasi SOP yang efektif. Sebagai contoh, PDAM Tirta Asasta di Kota Depok mencatat peningkatan dalam beberapa area, termasuk penambahan sambungan rumah baru dan pengurangan non-revenue water yang signifikan.

Bentuk instrumen pembiayaan lain yang dapat dimanfaatkan untuk pelaksanaan program penurunan NRW adalah dengan performance based contracting (PBC). Dengan menggunakan mekanisme PBC, perusahaan swasta dikontrak untuk melaksanakan program penurunan NRW dan akan dibayar berdasarkan capaian kinerja sampai dengan tingkat penurunan tertentu. Dalam praktiknya, pelaksanaan PBC bergantung pada tingkat risiko yang dapat atau mau diambil oleh sektor swasta.

Penerapan PBC di Indonesia telah dilakukan oleh beberapa BUMD air minum seperti Perusahaan Daerah Air Minum Tirta Wening Kota Bandung. Perumdam Tirta Wening saat ini sedang bekerja sama dengan PT Adaro Trita Wening untuk menurunkan NRW. Kerjasama ini akan berlangsung selama 11 tahun sampai dengan tahun 2033. PT Adaro Tirta Wening akan merencanakan, mendanai, membangun, memelihara sejumlah kawasan District Meter Area (DMA), dan melakukan kegiatan pengendalian kebocoran di Wilayah Pelayanan Utara Kota Bandung dengan total investasi sebesar Rp244 miliar. Target yang diharapkan dari kerjasama ini adalah untuk menurunkan NRW di wilayah utara menjadi 17 persen dari tingkat NRW awal sebesar 43 persen.

Lesson Learned Peningkatan Supply Air melalui Program Penurunan NRW (Bangkok, Thailand)

Metropolitant Water-works Authority (MWA) Bangkok di Thailand melaksanakan program penting untuk mengurangi Non-Revenue Water (NRW) melalui Kontrak Berbasis Kinerja (PBC). Program ini berhasil menyelamatkan 165 juta liter air per hari, cukup untuk melayani setengah juta penduduk tambahan, menghindari biaya modal sekitar $170 juta yang diperlukan untuk sumber air baru. Lebih dari 550 kilometer pipa utama diganti dan lebih dari 150.000 kebocoran diperbaiki, menunjukkan peningkatan signifikan dalam infrastruktur.

Kontrak untuk pengurangan NRW dijalankan dalam tiga dari 14 area layanan MWA melalui proses penawaran yang kompetitif. Pembayaran kepada kontraktor dihubungkan langsung dengan hasil penghematan air yang sebenarnya, bukan hanya berdasarkan kegiatan yang dilakukan. Ini mencakup biaya manajemen yang berbasis kinerja yang meliputi overhead, keuntungan, dan gaji staf spesialis, sementara biaya untuk aktivitas pengurangan kebocoran dan pekerjaan lapangan lainnya ditanggung melalui biaya tetap untuk tenaga kerja lokal dan penggantian biaya untuk layanan, material, dan pekerjaan yang dikeluarkan.

Keterlibatan dua kontraktor memungkinkan benchmarking, di mana satu kontraktor secara signifikan lebih hemat biaya, mencapai penghematan air hampir tiga kali lebih banyak dengan setengah biaya unit dibandingkan dengan kontraktor lainnya. Hal ini menunjukkan bahwa pendekatan berbagi risiko dapat menghasilkan hasil yang efektif dan hemat biaya, memperkuat manfaat menghubungkan pembayaran dengan hasil kinerja aktual, mendorong efisiensi dan efektivitas dalam pengelolaan utilitas publik.

Optimalisasi Skema KPBU dalam Upaya Penurunan NRW

Skema KPBU telah memainkan peran krusial dalam meningkatkan investasi dan efisiensi dalam pengelolaan sistem penyediaan air minum. World Bank (2016) mencatat bahwa kemitraan antara sektor publik dan swasta dapat membawa inovasi dan sumber daya finansial yang diperlukan untuk proyek-proyek infrastruktur air. Pemerintah Indonesia telah berhasil melaksanakan skema KPBU di sektor air diantaranya adalah SPAM Regional Umbulan, SPAM Kota Semarang Barat, dan SPAM Kota Pekanbaru. Praktik KPBU yang dilaksanakan pada proyek-proyek tersebut masih berfokus untuk menyediakan layanan air di wilayah layanan baru dengan membangun water treatment plant dan pipa distribusi tanpa adanya program yang mengarah pada penurunan tingkat kehilangan air.  Dengan lingkup pembangunan dan pengoperasian instalasi pengelolaan air dan jaringan distribusi, pihak swasta dibayar berdasarkan jumlah air yang diproduksi. Hasil air yang diproduksi oleh swasta ini kemudian dijual ke BUMD air minum dalam mekanisme kontrak take or pay.

Dengan mekanisme take or pay, BUMD air minum diharuskan membayar sejumlah air yang telah diproduksi oleh pihak swasta. Untuk dapat mengembalikan investasi pihak swasta, BUMD air minum harus dapat mendistribusikan air tersebut kepada pelanggan. Namun, untuk melakukan hal tersebut BUMD air minum sangat bergantung pada keandalan jaringan pipa distribusi yang dimiliki. Seringkali pipa distribusi yang dimiliki oleh BUMD air minum sudah tidak layak yang menyebabkan tingkat kebocoran yang tinggi. Pada akhirnya masyarakat harus membayar tarif air yang lebih tinggi untuk menutupi biaya kebocoran pipa. Hal ini juga berpengaruh pada rendahnya minat calon pelanggan baru karena tarif air yang terlalu tinggi dan mengakibatkan BUMD air minum mengalami kesulitan untuk mengembalikan investasi pihak swasta.

Skema KPBU dapat menjadi solusi strategis untuk membuka peluang kerjasama dengan sektor swasta dalam rangka menurunkan tingkat NRW di BUMD air minum. Melalui KPBU, BUMD air minum dapat mengakses pembiayaan yang diperlukan untuk perbaikan infrastruktur, pengadaan teknologi baru, dan pelaksanaan program-program pemulihan kebocoran. Selain itu, kerjasama dengan swasta juga dapat membuka peluang inovasi teknologi baru dalam pengelolaan air minum dengan memanfaatkan pengalaman dan keahlian sektor swasta dalam rangka membantu BUMD air minum dalam melakukan deteksi dan perbaikan kebocoran, serta manajemen operasional yang efektif dan efisien.

Di sisi lain, KPBU juga membawa kontribusi teknis yang berharga dalam implementasi proyek-proyek tersebut. Menurut Miranda & Pedraza (2018), mitra swasta dalam skema KPBU seringkali memiliki keahlian dan pengalaman dalam manajemen operasional yang efektif. Mereka membawa inovasi teknologi baru dalam pengelolaan air minum, termasuk dalam deteksi dan perbaikan kebocoran, serta penggunaan sistem manajemen jaringan yang terintegrasi. Selain itu, mereka juga dapat menyediakan pengetahuan dan keahlian teknis dalam manajemen proyek, perencanaan infrastruktur, dan pengembangan solusi khusus yang sesuai dengan kebutuhan lokal.

Secara umum, penerapan skema performance based contract (PBC) dalam program penurunan NRW dapat dikatakan mirip dengan skema KPBU Availability Payment (KPBU AP) dimana dalam skema KPBU AP dan PBC sama-sama menerapkan prinsip alokasi risiko dan pembayaran berdasarkan kinerja. Dalam skema PBC, badan usaha akan mengupayakan pencapaian penurunan tingkat NRW dan dibayar berdasarkan persentase NRW yang berhasil diturunkan dalam jangka waktu tertentu. Sedangkan dalam skema KPBU AP, pembayaran kepada BUP dilakukan berdasarkan level kinerja yang telah ditetapkan dalam perjanjian KPBU.

Penerapan skema KPBU dalam upaya penurunan NRW memungkinkan BUMD air minum untuk bekerja sama dengan sektor swasta, memanfaatkan keahlian dan sumber daya sektor swasta untuk mencapai target penurunan NRW yang telah ditetapkan. Dalam penerapan PBC dalam kontrak KPBU untuk penurunan NRW, langkah pertama yang dilakukan adalah dengan melakukan identifikasi dan pengukuran baseline NRW. Audit menyeluruh terhadap sistem distribusi air, analisis data metering, serta identifikasi kebocoran yang ada dilakukan untuk mendapatkan data baseline yang akurat sebagai dasar penetapan target pengurangan NRW. Dengan baseline yang jelas, BUMD air minum dapat menetapkan indikator kinerja yang spesifik dan terukur. Indikator kinerja ini harus memenuhi kriteria SMART (Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Time-bound), seperti persentase pengurangan NRW, jumlah kebocoran yang berhasil diperbaiki, serta peningkatan keakuratan metering.

Selanjutnya, pengembangan mekanisme monitoring dan evaluasi yang efektif menjadi kunci untuk mengukur kinerja mitra swasta secara real-time. Penggunaan teknologi informasi dan perangkat monitoring canggih sangat penting untuk melacak kemajuan dan kinerja secara akurat dan terkini. Dalam hal ini, BUMD air minum perlu mengatur skema pembayaran yang transparan dan berbasis kinerja. Skema pembayaran ini harus dirancang sedemikian rupa sehingga pembayaran kepada mitra swasta dikaitkan langsung dengan pencapaian indikator kinerja yang telah ditetapkan. Contoh skema pembayaran termasuk pembayaran berkala berdasarkan pengurangan persentase NRW dan bonus untuk pencapaian target tertentu sebelum tenggat waktu.

Aspek selanjutnya yang tidak kalah penting adalah penguatan aspek legal dan kemampuan berkontrak yang baik. Hal ini diperlukan agar konsep-konsep tersebut di atas dapat diimplementasikan dalam konteks Indonesia, khususnya terkait dengan cakupan kerja sama yang dapat dilakukan pihak swasta. Apabila jaringan distribusi tetap menjadi tanggungjawab PJPK, maka diperlukan kepastian bahwa kontrak dengan pihak swasta dapat menyasar langsung permasalahan NRW di sisi hilir. Lebih lanjut, Kontrak KPBU harus mengikat secara hukum dengan ketentuan yang jelas mengenai hak dan kewajiban kedua belah pihak, termasuk mekanisme penyelesaian sengketa, ketentuan penalti jika target kinerja tidak tercapai, serta perlindungan hak-hak mitra swasta dan BUMD air minum. Dengan adanya kerangka hukum yang kokoh, akuntabilitas kedua belah pihak dapat terjaga dan tujuan bersama dapat tercapai.

Penutup

Dalam menghadapi tantangan besar penyediaan layanan air minum yang merata di seluruh Indonesia, penting bagi PDAM untuk terus mencari solusi inovatif guna mengatasi masalah Non-Revenue Water (NRW) yang tinggi. Penerapan skema Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha (KPBU) dengan pendekatan Availability Payment (AP) berbasis Performance-Based Contract (PBC) dapat menjadi langkah strategis yang efektif. Melalui skema ini, BUMD air minum dapat memanfaatkan keahlian dan sumber daya sektor swasta untuk mencapai target penurunan NRW yang telah ditetapkan. Implementasi yang tepat, mulai dari identifikasi dan pengukuran baseline NRW hingga pengembangan mekanisme monitoring dan evaluasi, serta pengaturan skema pembayaran yang transparan dan penguatan aspek legal dan regulasi, akan memastikan program penurunan NRW berjalan efisien dan berkelanjutan.

Selain itu, dengan mengadopsi teknologi terbaru dan praktik terbaik dari negara lain yang telah sukses, seperti program pengurangan NRW di Bangkok, Thailand, BUMD air minum di Indonesia dapat meningkatkan kinerja layanan mereka. Upaya bersama ini tidak hanya akan meningkatkan efisiensi operasional dan pendapatan BUMD air minum, tetapi juga memberikan manfaat langsung kepada masyarakat melalui tarif air yang lebih wajar dan layanan yang lebih andal. Pada akhirnya, kerjasama ini akan mendorong BUMD air minum untuk menjadi lebih kompetitif dan berkelanjutan dalam jangka panjang, memastikan akses air bersih yang lebih baik bagi seluruh masyarakat Indonesia.

 

Daftar Referensi:

 

Tags

SPAM KPBU Water Supply Non-revenue water

KPBU REGISTER FORM

KPBU REGISTER FORM

KPBU LOGIN FORM

KPBU LOGIN FORM

Forgot Password
Register