Urgensi Penerapan Analisis Post Value for Money dalam Pelaksanaan Proyek KPBU

---

Penulis: Eko Agus Purwanto

Pendahuluan

Dalam beberapa tahun terakhir, Kerja Sama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU) telah menjadi salah satu instrumen utama dalam pengembangan infrastruktur di Indonesia. KPBU tidak hanya menawarkan solusi untuk pembiayaan proyek yang seringkali melampaui kemampuan fiskal pemerintah, tetapi juga mendorong partisipasi sektor swasta dalam pembangunan nasional. Namun, untuk memastikan tercapainya nilai guna anggaran yang optimal, diperlukan evaluasi yang komprehensif dan berkelanjutan, salah satunya melalui analisis post value for money (Post VfM).

Mengacu pada studi yang dilakukan oleh World Bank Institute (2013), Value for Money (VfM) merupakan kombinasi paling optimal atas biaya siklus hidup dari suatu proyek dengan kualitas (ketepatan tujuan) diadakannya suatu layanan untuk memenuhi kebutuhan pengguna. Dengan kata lain, VfM bukan semata membandingkan pilihan layanan yang menawarkan biaya terendah.

Ilustrasi Konsep VfM

EPEC: VfM Assessment (2015)

 

Dalam konteks KPBU, VfM mencakup tingkat ekonomis, efisiensi, dan efektivitas dari suatu proyek. Tingkat ekonomis menilai apakah biaya yang dikeluarkan wajar dan terkendali, lalu tingkat efisiensi mengacu pada penggunaan sumber daya yang tersedia dalam mencapai output yang direncanakan, sementara tingkat efektivitas mengukur sejauh mana tujuan proyek tercapai. Merujuk pada Info Risiko Fiskal (2017), penilaian VfM dapat dilakukan baik secara kualitatif maupun kuantitatif. Secara kuantitatif, penilaian dilakukan dengan menghitung keuntungan yang diperoleh setelah dikurangi biaya yang dikeluarkan oleh sektor publik apabila penyediaan layanan infrastruktur dilakukan oleh pemerintah (Public Sector Comparator). Untuk penilaian secara kuantitatif, VfM diukur dari sudut pandang kelayakan proyek (viability), urgensi proyek (desirability), dan keberhasilan proyek (achievability).

Baca juga: Mengenal Value for Money dalam Penyediaan Infrastruktur

Dalam proyek KPBU, konsep VfM sangat penting untuk diimplementasikan karena melibatkan dana publik dan swasta yang signifikan. Proyek KPBU yang tidak menghasilkan VfM dapat menyebabkan kerugian bagi negara dan menurunkan kepercayaan publik terhadap kerjasama suatu proyek. Oleh karena itu penting bagi pemerintah untuk lebih memperhatikan faktor penentu VfM. Mengacu pada APMG (2016), terdapat beberapa faktor yang dapat mempengaruhi pencapaian VfM suatu proyek yaitu:

1. Fleksibilitas mitra swasta dalam bernegosiasi dengan subkontraktor
2. Insentif mitra swasta dalam membangun desain proyek yang mampu meminimalisir biaya pemeliharaan ataupun risiko penggantian
3. Alokasi risiko yang optimal antara pemerintah dan mitra swasta
4. Fleksibilitas mitra swasta untuk menerapkan metode yang mampu memberikan kinerja terbaik
5. Insentif mitra swasta untuk memaksimalkan penggunaan aset
6. Dalam hal mitra swasta memperoleh pembayaran yang didasarkan pada tingkat kinerja, maka mitra swasta mempunyai insentif untuk mempertahankan kualitas layanan
7. Manfaat lainnya seperti komitmen dan transparansi

Lebih lanjut, berdasarkan penelitian yang dilakukan oleh Qingbin, Ghorban dan Weaver (2016), pelaksanaan analisis VfM sebaiknya dilakukan di setiap tahapan KPBU, bukan hanya di tahap perencanaan atau penyiapan saja. Pemerintah perlu menghitung ulang penilaian VfM yang telah dilaksanakan di tahap sebelumnya dengan menggunakan indikator atau data terbaru yang tersedia. Dengan mempertimbangkan dinamika proses KPBU pada setiap tahapannya, maka penerapan dan evaluasi VfM sejak tahap perencanaan hingga pasca pelaksanaan adalah kunci keberhasilan proyek KPBU.

Hal yang perlu diperhatikan dalam memahami konsep VfM adalah analisis ini lebih bertujuan untuk membandingkan skema penyediaan apa yang lebih memberikan nilai guna anggaran bagi pemerintah (procurement decision).  Tujuan tersebut berbeda dari analisis biaya manfaat sosial yang lebih bertujuan sebagai tools untuk menetapkan investment decision.

Analisis Post Value for Money

Masih mengacu pada pedoman penilaian VfM yang diterbitkan oleh European PPP Expertise Centre pada 2015, penilaian VfM terdiri dari:

1. Ex-Ante Value for Money Assessment

Penilaian jenis ini dilakukan oleh pemerintah dengan membandingkan VfM pengadaan melalui skema KPBU dengan VfM pada Public Sector Comparator (PSC) untuk mengetahui nilai VfM tertinggi diantara keduanya.  Analisis ex-ante dapat berfungsi sebagai alat seleksi paling awal (gate-keeper) bagi pemerintah dalam mengevaluasi skema pembiayaan yang tepat bagi suatu proyek. Selain itu analisis ini juga berguna sebagai eye-opener/awareness-raiser, negotiation tool, hingga alat untuk menguji kelayakan suatu tawaran (bid sanity check).   

2. Ex-Post Value for Money Assessment

Setelah suatu proyek mencapai tahap operasi komersial dan data aktual telah tersedia, pemerintah perlu untuk melakukan analisis ex-post untuk menguji capaian VfM yang sebenarnya. Analisis ini mampu memberikan data yang diperlukan dalam mengidentifikasi langkah perbaikan atau penyempurnaan yang diperlukan dan memberikan feedback yang bermanfaat bagi proyek KPBU selanjutnya. Metode untuk melakukan analisis ini sama dengan analisis ex-ante, yaitu dengan membandingkan nilai VfM skema KPBU dengan suatu PSC. Hanya saja untuk data yang akan dijadikan masukan bagi PSC perlu menggunakan beberapa asumsi. Penilai perlu mengasumsikan bahwa PSC mampu menyediakan kualitas yang setara dengan apa yang disediakan oleh skema KPBU.

Prosedur Penerapan Analisis Post VfM

Dalam melakukan analisis VfM, terdapat 5 komponen utama, yaitu

1. Base Costs, mencakup biaya konstruksi baik langsung maupun tidak langsung, hingga biaya operasi dan pemeliharaan.
2. Financing Costs, merujuk pada biaya untuk pembayaran bunga yangmana biasanya biaya bunga pada skema KPBU akan lebih tinggi karena pada umumnya bank akan mengenakan bunga lebih tinggi atas pinjaman yang dilakukan oleh mitra swasta ketimbang pinjaman yang dilakukan oleh pemerintah.
3. Ancillary Costs, meliputi biaya manajemen proyek dan biaya transaksi untuk menyelenggarakan suatu proyek.
4. Risk Costs, mengacu pada segala biaya tambahan yang kemungkinan timbul selama siklus hidup proyek. Nilai dari suatu risiko biasanya akan dikonversi kedalam nilai saat ini (net present value) menggunakan angka probalitas keterjadian risiko terkait. Dalam pelaksanaan skema KPBU, yangmana prinsip utamanya adalah alokasi risiko yang optimal, komponen ini sangat penting karena mampu mempengaruhi nilai VfM secara signifikan.
5. Competitive Neutrality, komponen biaya ini bertujuan agar dalam membandingkan skema KPBU dengan suatu PSC, entitas pemerintah dan mitra swasta bersaing dalam kondisi yang setara. Sebagai contoh apabila dalam skema KPBU, mitra swasta perlu membayar pajak korporasi sementara pemerintah tidak, maka perlu ada penyesuaian dalam analisis VfM yang dilakukan agar dapat mencerminkan netralitas keduanya.

Dalam hal suatu proyek telah mencapai tahap operasi, maka data aktual atas kelima komponen VfM tersebut akan tersedia. Penilai dapat menggunakan data aktual tersebut untuk menjadi input dalam financial model yang sebelumnya telah digunakan. Selain itu, penilai juga dapat merujuk kepada model analisis yang lain yang sesuai dengan konteks proyek. Sebagai contoh untuk proyek dengan pengembalian investasi berupa pembayaran ketersediaan layanan, penilai dapat merujuk pada model yang dikembangkan oleh Andreas Wibowo dan Matthias Sundermeier pada tahun 2020 mengenai analisis VfM untuk proyek KPBU-Availability Payment dengan mempertimbangkan kapabilitas mitigasi risiko suatu proyek.

=nilai saat ini atas penghasilan yang diterima oleh pemerintah

=nilai saat ini atas biaya konstruksi dan operasi yang dibebankan ke pemerintah

=nilai saat ini atas netralitas kompetitif pemerintah atau nilai saat ini atas pajak yang dibebankan kepada mitra swasta

=nilai saat ini atas biaya risiko yang dibebankan kepada pemerintah

=niai saat ini atas pembayaran ketersediaan layanan

=nilai saat ini atas biaya risiko yang dialokasikan kepada pemerintah dalam skema KPBU

Sebagaimana dijelaskan pada model diatas, secara konsep penilaian VfM, baik ex-ante ataupun ex-post menggunakan formula yang sama. Pada analisis Post VfM, penilai tetap perlu menghitung komponen untuk PSB dengan menggunakan data aktual, sementara perhitungan PSC perlu menggunakan beberapa asumsi.  Hal ini dikarenakan secara kondisi aktual, proyek dilaksanakan dengan skema KPBU, bukan skema konvensional yang dijadikan perbandingan. Oleh karena itu, PSC perlu mengasumsikan bahwa pemerintah mampu mencapai kinerja layanan yang sama dengan apa yang telah dicapai oleh pihak swasta dalam KPBU. Hal yang dapat menjadi pembeda utama saat penilaian Post VfM adalah komponen biaya risiko, baik yang dibebankan kepada pemerintah maupun pihak swasta. Hal ini berhubungan erat dengan apa yang dikenal sebagai optimism bias.  Merujuk pada dokumen The Green Book (2022) yang diterbitkan oleh HM Treasury of UK Government, optimism bias merupakan perilaku perencana atau pemangku kepentingan suatu proyek yang terlalu optimis dalam melakukan penilaian biaya, manfaat, hingga risiko dari penyelenggaraan proyek terkait. Sebagai contoh, dalam perencanaan suatu proyek, pemerintah bisa saja menilai risiko yang menjadi bebannya secara over-estimate. Mengingat biaya atas risiko yang menjadi tanggung jawab pemerintah merupakan salah satu komponen VfM, maka nilai yang berlebihan dari risiko dimaksud tentu akan menyebabkan penilaian VfM akan sangat condong mengarah kepada skema KPBU. Lebih lanjut, studi yang dilakukan oleh James Prater., Konstantinos Kirytopoulos dan Tony Ma (2016) mengenai optimism bias, menyebutkan bahwa optimism bias merupakan major factor atas terjadinya suatu deviasi antara project baseline dan realisasi.

Kembali ke penilaian VfM, apabila hasil analisis ex-ante dan ex-post VfM sudah diketahui, penilai dapat melakukan sensitivity analysis jika ingin lebih mengetahui korelasi tiap faktor penentu VfM terhadap deviasi yang terjadi. Selain dari aspek kuantitatif, analisis Post VfM juga dapat dilakukan dengan pendekatan kualitatif. Sebagai contoh, penilai dapat melakukan wawancara dengan pemilik proyek atau pihak terkait lainnya mengenai berbagai risiko yang terjadi selama pelaksanaan proyek untuk kemudian diolah menggunakan metode penilaian yang sesuai. Dari wawancara tersebut, penilai juga berkesempatan untuk lebih mendalami penyebab deviasi antara hasil analisis kuantitatif pada ex-ante VfM dan ex-post VfM.

Tantangan dan Solusi Penerapan Analisis Post VfM

Meskipun penting, penerapan analisis Post VfM dalam proyek KPBU menghadapi berbagai tantangan. Tantangan utama adalah keterbatasan data dan informasi. Seringkali, data kinerja suatu proyek belum dikelola secara sistematis sehingga menyulitkan penilaian yang akurat. Selain itu, tantangan seperti resistensi dari pihak-pihak yang terlibat dalam proyek juga dapat terjadi. Analisis Post VfM dapat mengungkapkan informasi yang mungkin dapat memberi kesan kurang positif atas terjadinya penyimpangan realisasi VfM suatu proyek KPBU. Oleh karena itu, diperlukan komitmen dan dukungan dari semua pemangku kepentingan untuk menjalankan evaluasi ini secara objektif dan transparan.

Solusi untuk mengatasi tantangan ini meliputi pengembangan sistem pengumpulan data yang lebih baik, peningkatan kapasitas sumber daya manusia dalam melakukan analisis VfM, dan peningkatan kesadaran akan pentingnya evaluasi Post VfM. Selain itu, keterlibatan pihak ketiga yang independen dalam proses evaluasi dapat membantu meningkatkan kredibilitas dan objektivitas hasil evaluasi.

Penutup

Analisis Post VfM bertujuan untuk memastikan bahwa proyek KPBU memberikan manfaat maksimal sesuai dengan apa yang direncanakan. Dengan melakukan evaluasi yang komprehensif dan berkelanjutan, pemerintah dan mitra swasta dapat memastikan bahwa sumber daya yang digunakan dalam proyek KPBU memberikan nilai terbaik bagi masyarakat. Penerapan analisis post VfM tidak hanya membantu mengidentifikasi deviasi antara implementasi dan perencanaan proyek, tetapi juga memberikan pembelajaran berharga mengenai fenomena terjadinya optimism bias di beberapa contoh penyediaan infrastruktur. Secara umum, penilaian Post VfM dapat memberikan manfaat sebagai berikut:

1. Accurate Cost Estimation: melalui penilaian atas biaya riil proyek, dapat disusun suatu basis data yang bisa menjadi data pembanding dalam menghasilkan estimasi biaya yang lebih akurat ke depannya.
2. Realistic Benefit Assessment: penilaian manfaat riil atas suatu proyek dapat membantu pemerintah dalam menetapkan manfaat proyek yang realistis dan dapat diukur.
3. Risk Management: dengan adanya data riil mengenai keterjadian dan dampak tiap risiko dalam proyek infrastruktur, maka analisis VfM dapat membantu penyusunan alokasi risiko yang lebih optimal ke depannya.
4. Performance Metrics: berdasarkan hasil penilaian VfM, pemerintah dapat menetapkan indikator yang tepat dalam melakukan mekansime pemantauan atas perkembangan proyek-proyek berikutnya.
5. Informed Decision-Making: manfaat paling utama dari analisis ini adalah pemerintah selaku pengambil keputusan dapat memperoleh informasi yang komprehensif mengenai potensi biaya dan manfaat atas skema yang dipilih dalam penyediaan infrastruktur. Dengan demikian, analisis ini berkontribusi pada penyempurnaan metode pemilihan skema penyediaan infrastruktur di Indonesia ke depannya.

Oleh karena itu, para stakeholders terkait KPBU perlu mempertimbangkan implementasi dari analisis post VfM dalam rangka mempelajari faktor-faktor spesifik di tiap proyeknya yang menyebabkan dinamika nilai vfm. Mengingat prinsip utama dari KPBU adalah alokasi risiko, maka hal ini akan sangat bermanfaat untuk segera diterapkan di Indonesia. Lesson learned yang diperoleh dari analisis post VfM dapat mendukung mekanisme pengalokasian risiko yang lebih presisi sehingga tidak terjadi over estimasi atas suatu risiko yang menyebabkan biaya proyek membengkak ataupun adanya risiko yang kurang dipertimbangkan yang dapat menyebabkan dampak finansial di kemudian hari.

 

Referensi

1. Edward Farquharson. (2011). Value for Money in PPP Projects: An Introduction.
2. World Bank Institure. (2013). Value for Money Anaysis Pratices and Challenges: How Government Choose When to Use PPP to Deliver Public Infrastructure and Service.
3. European PPP Expertise Centre. (2015). Value for Money Assessment: Review of Approaches and Key Concept.
4. Qingbin Cui., Amir Ghorban., & Emma Weaver. (2015). Developing A Framework for Ex-Post Value for Money Analysis in Public Private Partnership Projects. National Transportation Center.
5. ADB, EBRD, IDB, IsDB, and WBG. (2016). The APMG Public-Private Partnership  (PPP) Certification Guide. Washington DC: World Bank Group. Western Balkans Investment Framework and European PPP Expertise Centre. (2018). A Guide to the Qualitative and Quantitative Assessment of Value for Money in PPPs.
6. James Prater., Konstantinos Kirytopoulos., & Tony Ma. (2016). Optimism Bias within the Project Management Context: A Systematic Quantitative Literature Review.
7. Wibowo, Andreas., & Sundermeier, Matthias. (2020). Developing a Fuzzy Value-for-Money Analysis Model for Annuity-Based Public-Private Partnership Infrastructure Projects under Consideration of Risk Mitigation Capability. Americans Society of Civil Engineers.
8. The Government of UK-HM Treasury. (2022). The Green Book.

Diterbitkan pada 7 Agustus 2024

Kembali